摘  要：我国个人所得税虽已历经多次修正，但税制设计仍不完善，不能很好地起到调节收入分配的重要作用。因此，深化我国的个人所得税制的改革是大势所趋。    关键词：个人所得税，税制改革，存在问题
    一、我国个人所得税制存在的主要问题
    （一）个人所得税制模式不合理
    个人所得税制模式大体上分为三种类型：一是分类所得税制。二是综合所得税制。三是混合税制。我国现行的是分类所得税制。此模式的优点是课征简便，节省征收费用，在我国经济发展初期有其适用性。但随着经济的发展，其缺陷也越来越明显。主要表现在：
    1.与个人所得税开征的目标相冲突。我国开征个人所得税的主要目标是调节个人收入水平，为实现收入分配的公平起到促进作用。而分类所得税制对不同来源所得用不同的征收标准和方法，不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，从而造成所得来源多、综合收入高的纳税人反而不纳税或少纳税，而所得来源少、收入相对集中的人却要多纳税的现象，造成税负不公。
    2.容易产生避税现象。由于分类所得课税模式的设计容易造成制度性漏洞，使纳税人可通过分解收入等方式达到减少应税所得，降低税率或获得减免等避税目的，从而客观上刺激纳税人钻空子，想法避税。
    （二）税基的确定不合理
    1.在课税范围的设计上，凡是正列举方式规定的，其范围相对于税源来说是有限的、较小的；凡是反列举方式规定的，其范围往往是接近税源的、较大的。我国个人所得税规定的11个应税项目，很大程度上限制了征税范围的扩大。随着改革开放及社会主义市场经济的不断完善，特别是随着技术市场、人才市场、房地产市场的发展，我国居民的收入已由单一化向多元化、公开化，由隐蔽化、相对集中向分散化发展，这种个人所得的“三化”现象还在逐渐扩大。目前，在我国居民所得中，不仅工薪、劳务报酬所得等劳务性收入成为个人的重要所得，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外，还有劳保福利收入、第二职业收入等来源所得。居民收入中由国家管理的收入比重已大大降低。显然，我国现行的个人所得税征收范围已不能适应收入多元化趋势的需要。
    2.扣除额度低，费用扣除缺乏弹性。1980年实行《个人所得税法》时，对工资薪金所得实行综合扣除的方法，扣除标准是每月800元。当时的工资普遍在几十元，绝大多数人远未达到纳税的标准，只有极少数人以及在华工作的外籍人员能够达到。但随着人们工资及物价水平的上涨，800元的扣除标准显然不能满足纳税人的抵扣需求。2007年10月27日全国人大常委会通过了修改个人所得税法的决定，把个人所得税的起征点调整到1600元。2008年3月1日，起征点又由1600元提高到2000元。但仍有人对2000元的起征点是否合理、个人所得税的征收能否实现调节贫富差距的目的等提出疑问。
    （三）税率设计结构复杂，实际税负不公
    我国现行个人所得税，采用累进税率和比例税率相结合的税率，超额累进税率也存在工资薪金所得适用9级超额累进税率，个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用5级超额累进税率的差异。这种税率制度在世界各国是不多见的，是与国际上减少税率档次的趋势不相吻合的。我国个人所得税的税率形式不仅增加了税制的复杂性也损害了经济效率。第一，工薪所得适用9级超额累进税率，税率级次有9级，最高边际税率达到45%，在这种高边际税率、多档次的累进税率结构中，某些级次的税率形同虚设，并无实际意义。第二，工资、薪金所得与劳务报酬所得分别课税是不公平的。两者同属于劳动所得，但适用的税率形式和实际的税收负担却存在较大差别，工资、薪金适用9级超额累进税率，劳务报酬适用20%的比例税率，虽有加成征收，税收负担也是有差距的。由于劳务报酬所得的适用税率为20%，且一次性收入高时，还要实行加成征收，致使多数时候劳务报酬所得的税负重于工薪所得。第三，个体工商户的生产经营所得和企事业单位的承包、承租经营所得适用5级超额累进税率，与其他各项应税所得适用的税率不相同，不仅有违税收公平原则，而且增加了征管操作的复杂性。
    （四）征管方式存在问题，导致税收流失
    个人所得税是所有税种中纳税人最多的税种，征管工作量大，由于税务机关征管手段落后，很难掌握纳税人同一应税项目的不同收入来源，而且税务机关与金融机构尚未联网，根本谈不上对纳税人收入的有效监督，更无法掌握纳税人的真实收入。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，审核申报、扣缴制度尚不健全，难以实现预期效果。
    二、完善我国个人所得税制改革的对策
    （一）实行分类与综合相结合的混合型税制结构模式
    从税制模式上看，最能体现“量能负担”征税原则的应是综合课征制。但考虑到我国目前纳税人的纳税意识及税务机关的征管手段等与发达国家相比存在较大差距，所以，分类综合课征应是我国现阶段个人所得税制的较好选择。实行分类综合所得税，对某些应税所得如工薪所得、劳务所得等，采用统一的费用扣除标准和税率，对其他的应税所得分类征收；或者对部分所得先分类征收，到年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算，凡全年所得额超过一定限额以上的，即按规定的累进税率计算全年应纳所得税额，并对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年应纳所得税额内抵扣。此种征税制度，兼有分类所得税制与综合所得税制之长，既能覆盖所有个人收入、避免分类所得税制可能出现的漏洞，也符合我国目前的征管水平。
    （二）合理确定个人所得税费用和扣除标准
    个人所得税纳税单位应以家庭为主，而不是个人为主。家庭是社会的基本单位，个人所得税的税基应是减除为取得收入的费用和生计费用后的课税所得，即仅对能反映个人纳税能力的纯所得部分课税。因此，在归集个人计税总所得收入之后，必须从总所得收入中扣除不能反映其纳税能力的成本费用及生计费用。我国个人所得税费用扣除额偏低，又长期没有随收入和物价提高而调整，这造成了两种与税收征管效率原则相违背的现象：一是使更多的有收入的个人都在所得税范围之内，增加了征管对象的数量和征管成本，影响征管效率。二是对低收入者征税，妨碍了税收公平。因此，需要提高个人所得税的费用扣除标准，充分考虑纳税人在赡（抚）养以及教育、住房、医疗、保险等方面的扣除额，并根据通货膨胀情况进行指数化调整，以减少对低收入阶层的课税，同时严格个人所得税减免项目，防止税源流失。
    （三）合理确定扣除基数
    我国现行的个人所得税扣除基数为2000元，不但未考虑赡养人数等微观因素，而且诸如地区差异、物价指数等宏观因素都未加以考虑，扣除基数设计过于简单，但考虑到我国的国情，如扣除基数的设计要兼顾到影响现有纳税人口的微观因素，需要长时间努力，以及相关配套技术的进步，但扣除基数的设计对宏观因素的影响是可以通过合理的设计使其影响逐渐降低，如扣除基数可以根据当地的上年人均工资水平乘以一个倍数再适当考虑当地的物价指数制定，如同公积金和养老金的计算缴纳基数一样，扣除基数每年变动，充分考虑到地区差异和消费水平。
    （四）适当调整税率，拓宽所得税基
    按照国际惯例，我国的个人所得税税率及税率结构也应朝着“降低税率，减少税率档次”这一趋势发展，同时要考虑我国当前收入分配的实际状况，更多强调其调节功能。建立混合所得税制模式后，仍可实行累进税率和比例税率相结合，而以超额累进税率为主。对工薪所得，将最高边际税率由现行的45%降低到40%，形成5%-60%的六级（或更少）超额累进税率。调整后的税率在保证个人所得税收入基本稳定的基础上，照顾中低收入者，使其适当降低税负。同时，对高收入者，可适当增加其税负，以体现个人所得税调节个人收入分配的作用。
    针对非居民纳税人在中国境内停留的时间较短、人员流动性较大、税收控管较为困难的实际情况。按照简化征管的原则，同时参照一些国家对非居民纳税人的税收处理做法，对非居民纳税人取得的工薪所得和经营所得以外的各项所得统一适用20%的比例税率征税。降低税率的同时，科学合理地扩大征税范围，改变分类列举所得征税，将纳税人的一切所得（税法规定的免税项目除外）都纳入征税范围。
    （五）建立收入监控机制
    我国个人所得税款流失严重的重要原因是税源不清，抓住税源监控是个人所得税征管的一项重要的基础性工作。在这方面可借鉴美国的税务号码制度，所得税务号码制度实际上是“个人经济身份证”制度，即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税身份号码并终身不变，个人的收入、支出信息均在此税务号码下，通过银行账户在全国范围内联网存储，以供税务机关查询并作为征税的依据。因此，我国也可采用这一做法，尽快建立“个人经济身份证”制度，在实行银行储蓄存款实名制基础上增强个人收入的透明度，促进公民依法自觉纳税，减少偷漏税款行为。同时，对个人所得税的应纳税所得范围重新进行界定，将征税范围采用反列举免税项目的方法，即明确规定免税项目，对其余收入和福利、实物分配均纳入征税范围。
    （六）强化税收征管手段
    要进一步强化源泉扣缴制度。完善个人所得税“双向申报”制度，要采取措施强化代扣代缴工作，完善扣缴方面的法律规定、制度和方法，扩大代扣代缴面，提高代扣代缴的准确率，依法严肃处罚不能严格执行有关规定的单位和责任人，并明确纳税义务人不申报、不纳税、申报不实的法律责任，以建立起法人或雇主与个人之间的交叉稽查和稽核体系，健全个人所得税税源监控机制。同时，还要规范税务代理工作。目前，税务代理在我国还是一项新的尝试，国家税务部门应监督、指导税务代理活动的正常开展，税务代理行业管理机构也应加强对工作机构的监管，在税务代理机构内部，逐步引入竞争机制，税务代理人员应不断更新知识，提高业务能力。
    （七）适时开征遗产税，完善个人所得税制
    相比个人所得税，遗产税的优点是：第一，调节收入分配，实现社会公平；第二，增强纳税意识，树立义务观念；第三，扩大聚财渠道，增加财政收入。开征遗产税，调高个人所得税扣除基数，减少低收入人群的纳税比率，加大对高收入人群的征收税率，是缩小社会贫富差距最有力的手段之一。
    参考文献：
    [1]罗岚，鲜宇亮.关于我国个人所得税的调节作用的探析[J].集团经济研究，2007，（5）.
    [2]殷慧娟.我国个人所得税法律制度完善研究[D].华东政法大学硕士学位论文，2008.
    [3]陈少英.税法学教程[M].北京：北京大学出版社，2005.
    [4]刘剑文.财税法论丛[M].北京：法律出版社，2002.

作者：北京理工大学管理与经济学院 陈一峤 来源：《经济从横》2010年第1期