一、农村公共品供给制度主要内容　　1.农村公共品的基本含义及特征
　　农村公共品主要是指农村社区范围内农民参与共享的产品（包括服务）。萨缪尔森认为，农村公共品的主要特征有：消费上的非排他性；取得方式上的非竞争性；效用的不可分割性；提供目的的非盈利性。根据使用范围和提供目的，农村公共品又可以分为纯公共品和准（混合）公共品。纯公共品是指能够完全满足以上四个特征的产品；农村纯公共品主要包括农村基层政府（县乡级）行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等。农村准公共品是指为满足非典型公共需要的产品，兼备公共品和私人品的性质，在消费过程中具有不完全的非竞争性和非排他性的产品，可以采取公共提供的方式，也可以采取政府、私人混合提供的方式。准公共品有两方面的特征：一是公共品特征，二是私人品特征。农村准公共品主要包括：农村文卫教中的部分产品、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、中低产田改造、农村社会保障、农村水利灌溉系统、道路建设等；在性质上近乎私人品的准公共品，如农村电信电网、有线电视、成人教育、农业机械设备投入、自来水、农业多种经营等。
　　2.农村公共品供给制度
　　农村公共品供给制度，主要是指农村公共品的供给责任、供给主体和供给渠道、组织的设置及安排。一般认为，政府作为公共部门重要的组成部门，是公共品供给的主体，承担着提供公共品的责任。但在我国，建国以后，农村公共品供给一直实行制度内和制度外两种公共品的供给方式（制度内供给主要是指财政供给；制度外供给主要是指非财政供给）。实际上，长期以来，由于我国实行的是以农补工的工业化路线，农村公共品供给，主要靠制度外供给。这种制度安排，中央政府把过多的事权下放给县乡政府；地方财政承担着过高的无法维持的支出任务，不得不把农村公共品供给的责任转嫁到农民身上。因此，随着农村乡镇、村供养的负担和其他公共品供给任务的加重，农民负担也就必然日益加重，直到取消农业税，这个问题才算解决。中央通过财政转移支付，解决部分农村公共品供给问题，如乡镇政府运转费用、农村学校教师工资等。但是农村公共品的维持和建设的门类很多，任务很重，财政转移支付并没能满足农村公共品供给的需求，形成了一个巨大的缺口，影响了农村公共品的维持和供给。随着建设社会主义新农村的战略任务的提出，解决农村公共品供给不足的问题，更迫切地提到了各级政府的日程上了。
　　从总体上看，我国虽然进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的阶段，但财政实力还不具备完全承担起满足农村公共品供给的任务。特别像安徽这样的中西部省份和地区，要解决这个问题，更加艰难。因此，对于农村公共品的供给，应当建立多元化的供给主体结构，并引入竞争机制等。这就给我们提出了这样的要求：必须通盘考虑，进行农村公共品供给制度的改革。
　　二、安徽农村公共品供给中存在的问题及原因分析
　　改革开放以来，安徽的经济社会发展进入了一个崭新的阶段，农村公共品供给状况较以前也有了较大发展。截至2006年底，安徽省县级公路里程达23822公里，比1990 年增长了88.6%。乡级公路达36145 公里，增长了353.68%；村村通工程基本实现。通电话的村已经达到99.9%，农村居民平均每百户拥有固定电话62 部、手机58.8 部；卫生事业不断进步，到2006 年底，乡卫生院设点1250个，乡村医生44433人，卫生员1838 人；到2007 年4 月1 日，安徽省有80 个县（市、区）参加了新农合，覆盖率为80.08%，支出补偿资金4.27 亿元；社会福利事业稳步发展，2002～2006年间有44.9万农民被纳入社会保险体系。
　　但与实际需要相比，用农民人均来衡量，我们就可以看出，安徽农村公共品供给还是很匮乏的。比如新农合虽然大有发展，但从比例上看，仍有20%左右的农民没能覆盖，从运行看，也并不太理想。据范利祥记者报道，取消农业税后，仅安徽省级财政缺口就将达16亿元。
　　1.农村公共品供给较为匮乏
　　在取消农业税之前，安徽的农村公共品供给，主要还是靠农民集体和个人提供。比如农村义务教育、五保户供养、乡村道路、小型农田水利设施等，主要靠“三提五统”、“两工”及专项集资解决。取消农业税之后，农民的这种提供基本不存在了，公共品供给的力量大大减弱，原有的农村公共品在不断损毁，新供的农村公共品大幅度下降。
　　（1）农村基础设施的供给十分缺乏。农村道路，“村村通”虽然大体解决了，但其维护的可持续性令人担忧；多数村内的道路仍然问题严重，是“晴天扬灰路，雨天‘水泥路’”。众多的农村小型水利工程，因维修养护费缺口较大，致使一些险情难以及时排除；农田水利工程新修的补偿不了毁坏的。
　　农村供电不能保证长期稳定正常，停电现象时有发生，影响农村家用电器的普及和农民生产及生活质量的提高，如一些禽类孵化厂每年都会因为停电损失惨重。从2000年到2006年，农村用电量总体上处于下滑趋势之中，占全省供电总量的比重，也从2000年的5.84%下降到2006年的1.59%（见表1）。
　　表1 农业用电量的历年指标比较亿千瓦小时
　　

年份	2000	2003	2004	2005	2006
电力可供量	364.63	557.18	611.57	648.38	743.38
农林牧渔水利业电力消费量	21.31	18.25	15.60	11.75	11.79

　　资料来源：根据《安徽统计年鉴》数据计算
　　（2）农村服务性公共品供给不足，公共服务体系不够健全。医疗、卫生、教育资源等仍然较为短缺。比如教育方面，安徽省2000～2006年，省级教育支出占本级财政的比重平均为16.71%；而浙江2000～2006年的平均数则为18.35%，高出我们1.64个百分点。农村教育事业经费紧张；图书馆、文化站、电影院等公共文化娱乐设施短缺，维护困难，在相当地区甚至没有此类场所，很大程度上影响了农村文化建设，某种程度上形成了精神文明建设的盲区，容易滋生赌博等不健康的娱乐方式。保障性公共品供给同样不足。“十五”期间安徽农村社会养老保险参保人数171万人，只占当时农村人口的3.34%。
　　（3）农村中需付费的准公共品价格过高，影响供给。新农合改革虽然取得了巨大的成就。但其运行仍有不少问题。汪恭礼的文章反映，新农合后，首先是指定医疗机构的收费较高；其次是住院费用实际报销的比例较小，农民“因病返贫仍未解决”。除此以外，农村用电、用水、通讯等实际的价格都不同程度地高于城市。
　　（4）农村居住环境脏、乱、差的现象长时间没有得到根本改变。村庄建设缺乏规划，宅基地管理混乱，“空心村”比比皆是。农村清洁饮用水问题大多基本上靠农民自己解决。农村环境卫生问题长时间得不到解决，人畜混居现象很为普遍。此外，农民的居住环境不仅缺乏必要的建设，而且也缺乏必要的管理。
　　2.安徽农村公共品供给匮乏的原因分析
　　（1）重工轻农的工业化路线是农村公共品供给缺乏的基本原因。上述路线造成了我国的二元经济结构，形成了城乡相对独立的公共品供给体系。政府在财力上、制度上都向城市倾斜，对农村和农民的利益关注不够。国家和安徽均没有向农民提供基本公平的公共品的法律与制度。不仅向农村提供的少，而且通过农业税、工农产品剪刀差、农村储蓄外流等，又把农村的财力差不多都吸到城市里了。据中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入”总课题组估计，在1950～1994年的45年中，政府通过工农产品“剪刀差”大约取得了20100亿元收入，同期农业税收入为2733 亿元，财政支农支出5346 亿元，政府提取农业剩余净额约为17486亿，平均每年从农业部门流出的资金净额达388亿元。1978～2000年间，仅通过农村信用社农村资金净流出4519.2亿元（韩俊，2003）；到2005年末，邮政储蓄存款余额13000亿元，其中75%来自农村。农村资本难以积累。
　　（2）农村居民点的散乱，使农村公共品的投入成本高而享用效益低。由于农村建设缺乏统一建设规划，村庄规模较小且散乱，人口居住相对分散，公共品的提供与享用往往存在着成本收益不对称的现象。以农村道路建设为例，村村通工程，由于县乡村的配套不到位，公路的宽度和质量均达不到要求；加上村内路没修好，影响了村村通的效用的发挥。另外又由于大部分青壮劳动力到城镇打工，不仅投资资金缺口大，而且劳动力也缺乏，大大影响了公共品的供给和维护。
　　（3）农村基层财政困难，资金严重短缺。财政分权改革造成了财权层层向上集中、事权层层向下下放。一些本应由中央及省政府供给的纯公共品，如义务教育、计划生育、民兵训练等，却下放到乡镇一级，加重了乡镇的负担。县乡政府财政困难，从而挤占本应用于支持农村公共品供给和社会发展的支出，导致对农村社会发展和公共品供给支持不足的问题（财政部农业司课题组，2004）。安徽省从2003年到2005年，平均每年对下面的财政转移支付约260亿元，税收返还和财政补助占一半以上，用于均衡化的一般性财政转移支付仅占4%左右，多数县乡是“吃饭财政”，很难有多少机动财力去提供公共品了。
　　（4）基层政府职能转变未能适应对农村提供更多服务要求。根据瓦格纳法则，随着人均收入的提高，公共部门包括其他公共服务部门的相对规模也会提高，政府的公共服务功能要增强。由于基层政府并没有相应地实现功能的转变，也难以组织提供农村公共品的行动。
　　（5）自上而下的公共品供给决策机制与自下而上的公共品需求之间的矛盾。由于官员的任命制度和考核制度的导向作用，一些政府官员的心思并没有真正放在群众所需的公共品的供给上，即使是在搞公共品供给工程，也多是为了政绩而办一些脱离实际的“面子工程”、“形象工程”，而农民真正需要公共品，却没办法得到切实地改善。
　　三、农村公共品供给制度的创新
　　农村公共品供给不足的主要原因是供给制度的问题，所以，解决它的根本出路在于供给制度的创新。安徽应把农村公共品供给制度创新问题，作为解决农村公共品供给不足问题的关键，予以抓好。
　　1.供给制度的创新
　　（1）财政分配制度和资本动员制度的创新。在贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”方针的过程中，需要建立城乡统一的财政分配制度，逐步改变县乡财权与事权不配套的格局。根据安徽省已经实行“县财省管、乡财县管”的实际情况，省里应当更多地承担农村公共品供给的责任。当然，鉴于现在省财政不可能全部负担起这块公共品的供给，乡镇财政也无力承担的实情，所以，这种改革可以分步进行：目前可先改革原来过于倾斜城市的不平等政策，在“十一五”期间形成一套城乡平等的政策和可行的做法，在“十二五”期间，加大供给和建设力度。
　　另外，为动员更多的资本用于新农村建设，安徽省还应创新一批激励各类资本投资于农村公共品供给领域的政策、制度，以动员更多的资本投资于农村公共品的供给上，促进农村公共品供给总量的增加和质量的提高，促进城乡统筹发展，为彻底改变城乡、工农的二元结构，奠定基础。
　　为衡量财政分配制度和资本动员制度创新的效益，这里从静态与动态两个层面上分别提出一个财政资金带动投资的制度创新效益评价模型：
　　U1＝（F+B+C+M）/Q
　　U1：公共财政投入效率；F：财政投入；B：工商资本投入；C：农村集体投入：M：农民个人投入；Q：新农村建设所需投入。
　　U2＝△（F+B+C+M）/△Q。
　　U2：公共财政投入效率；△（F+B+C+M）：公共财政投入带动下的各种投入的增量；△Q：新农村建设所需投入的增量（农民福利指数的增量）。U1为静态模型，用于衡量某一时点的制度创新效益；U2为动态模型，用于衡量某一时段的制度创新效益。U1、U2二者同时接近或等于1为理想值。这里真正的效益，并不单纯产生于财政投资上，而还产生于财政投资带动的其他投资上。这个模型，可以作为考察干部提供农村公共品效率的参考指标。
　　（2）供给决策程序的创新。将“自上而下”与“自下而上”有机结合起来，调动广大农民的参与积极性，科学地按照农民需求来决定公共品的建设。项目制应当是一个很好的形式。政府和农民可以提出公共品供给的若干项目（经过论证的），由村民讨论排序选择，由村长任项目负责人。项目获得县级政府的批准后，政府及带动的资本承担主要部分，农民配套，最大限度地体现农民的主体作用，从而实现资金、劳力效用最大化。
　　（3）提高政策利用率的创新，建设好社会主义新农村。党和国家制订了很多利于增加农村公共品供给的政策，我们应该认真研究、深刻领会、积极用活，加大力度，切实增加农村公共品的供给，改变目前农村脏、乱、差的面貌。在新农村建设过程中搞好规划，将农户适当集中起来，在农村搞好通路、通水、通电、通气、通广播、通电视的工程；搞好厕所、厨房、圈舍、校舍、卫生所的改建工程；搞好农民的公共活动场和垃圾处理场的建设工程，以提高农村公共品供给速度和效益。
　　（4）官员考核指标及考核制度的创新。要改变以GDP 增长速度为标准的官员考核机制，确立以GDP 增量、公共品供给数量和质量、农民生活质量、农业生产条件及环境治理、可持续发展及公共财政投入效益模型等为标准的综合考评体系。同时建立科学的奖勤罚懒的激励机制，使干部尽心尽职。安徽应当在“十一五”期间，结合农村综合体制改革，实现这方面的制度创新。
　　2.供给主体的创新
　　主体的创新。主要指配合机制创新，建立中央、省、地方政府、各类工商企业、农民五位一体的多元化农村公共产品供给主体，形成一个多方努力，增加农村公共品供给的格局。在公共品供给中引入竞争机制。在明确产权的前提下，引进工商资本，按照“谁投资，谁收益”，“谁引进，谁收费”的原则，调动各类资本投资农村公共产品的积极性。可以利用发展混合经济的形式，采取省、地方、企业、个人等多方投资的股份制经营形式，按股分成的方式来解决公共品特别是准公共品建设中的资金不足的问题。在合并村镇的过程中，按照占补平衡的原则，置换土地，经营土地，以强化农村公共品供给的力量。据我们调查，安徽省平原和丘陵地区，如能将四个自然村并为一个居民点，占补平衡之后，至少可以节余出200亩以上的耕地。采取适当的办法，将这多余出来的耕地用活，可以大幅度地增加农村公共品的供给量，从而弥补财政供给的不足，加快社会主义新农村的建设步伐。
　　3.供给渠道的创新
　　（1）理顺中央、省、地方各级政府的公共产品供给责任，形成政府与非政府力量多渠道畅通供给的格局。对于一些外部性很强的纯公共产品，中央政府及省政府要成为供给的主渠道，地方政府视财力而定。取消农业税后，基层政府无力提供大型公共品，只有加大中央转移支付力度才能得到解决，中央提出“多予、少取、放活”，关键要在“多予”上下功夫。当然县乡政府、城市工商企业、农村集体和农民个人的投资渠道，也要尽量开通，充分动员其力量，形成各条支流都能通向农村公共品供给的大河，把纯公共品、准公共品的供给都搞好。安徽必须形成一套制度，畅通政府、工商资本、农民个人对农村公共品投入的渠道，防止渠道“渗漏”。
　　（2）农村金融组织要积极支持农村公共品建设。以前，农村金融组织是为城市建设汲取资金的抽水机。到2006年，这种态势出现了可喜的变化。2006年初，国家开发银行与安徽省11个县（市）政府签订了类似开发性金融合作协议，致力于当地县域经济发展、中31小企业融资和新农村建设。其中无为、肥西等6县政府签订的协议显示，将授予总额超过10亿元的信用额度，全面支持包括农村基础设施建设在内的新农村建设。此外，发行农村建设国债也是一种有效的途径。
　　（3）积极倡导、疏通农民投工投劳的渠道，在一定的范围和形式上实行农民劳动积累代替投资的制度。可以允许农民以劳动积累工的形式参与公共品供给的建设工程，根据其劳动积累的多少，抵偿其所享受公共品应付担的相当的资金量。此外，安徽的财政可以通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对直接受益的公共设施建设投工投劳。
　　四、增加农村公共品供给的保障措施
　　1.积极推进乡镇机构改革为中心的农村综合体制改革
　　乡镇政府是加强农村公共品供给的重要力量和平台，应当在农村综合改革的过程中，把乡镇政府改造好、建设好。加快政府机构改革，精简机构，改革官员的单一上级任命机制，转变职能，努力建设服务型、法制型政府。要按照有所为、有所不为的原则，适当调整乡镇在经济管理上的职能，使之在增加农村公共品供给的工作中，较好地发挥作用。
　　2.加强农民的组织化程度建设
　　农民的组织化程度如何关系到农村公共品的供给、享用和管理。取消农业税后，由于大批的青壮年劳动力离乡打工，农村人力资源素质在下降，农民的组织化程度有所降低。因此，要加强基层民主制度建设，使村委会真正复位到“村民民主自治机构”，建立村民对公共产品偏好的需求表达机制，使农民有发言权，能真正参与公共产品供给决策，并成为农村公共品的建设主体。只有这样，才能提高农民参与社会主义新农村建设的积极性和自觉性，为建设社会主义新农村奠定良好的基础。
　　3.注重农村的生态、环境的可持续发展
　　各级政府要坚持增加农村公共品的供给与农村和谐发展相一致，坚持农村生态、环境的可持续发展。安徽特别是皖北地区的环境污染问题相当严重，生态比较脆弱，现在的农村公共品供给不能再走先发展再治理的老路子，而应将发展、使用与治理有机地结合起来，比如，通过提供自来水来解决安全用水的问题；通过整体污染治理工程来解决清洁能源、人畜分离、垃圾集中处理等问题。
　　4.加强对农村公共品建设的规划、使用和管理
　　在农村公共品建设中要加强规划，这是降低公共品供给的成本和提高其使用效益的重要前提条件之一。在建设与维护过程中，要加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为。同时，要注意加强维护公共品供给和使用的法制与思想、文化建设工作。根据以往的经验教训，还要特别注意要建立农村公共品使用和维护的可持续发展制度，以提高农村公共品的长期使用效率。

作者：马怀礼 来源：《乡镇经济》2009年1期