摘要：作为农村最基层的政权组织，乡镇**在新农村建设中担负着重要的角色和任务。本文通过解析传统上乡镇**角色存在的偏差，提出当前我国新农村建设中乡镇**应担负的角色，并进一步阐释了其所具有的意义。    关键词：新农村建设，乡镇**，行政改革
    1.引言
    乡镇**在过去相当长的一段时期内与加重农民负担紧密相关，但是在新农村建设的背景下，乡镇**作为最基层的一级，是建设社会主义新农村的主导力量。乡镇**的主导作用不仅仅体现在**本身对公共产品的投入，更重要的是要鼓励和调动社会力量参与新农村建设，以形成“**主导、市场运作、农民为主、社会参与”的新农村建设模式。新农村建设也对乡镇**提出了具体的要求，同时也指明了乡镇**角色的转变方向。
   2.新农村建设中乡镇**的角色偏差
    2.1乡镇**角色认知不清，造成角色定位模糊
    2.1.1角色职能定位不清
    乡镇**对自身角色的认知不清很大程度上是由于对自身的角色职能定位不清晰。从历史上看，乡镇政权组织在晚清时期形成后，一直是国家为加强税赋而设置的基层一级政权组织。《地方组织法》规定，乡镇**必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民**交办的其他事项”。这种规定的行政管理体制可以保证政令渠道畅通、政策贯彻落实高效，但是在实际的实施管理过程中，由于有关法律对乡镇**的角色职能范围只是原则性的规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级**之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。而实际工作中，乡镇**的工作千头万绪，在管理的过程中遇到的问题也各种各样，不仅要按照上级指令进行工作，同时还要履行好自身职责，因此有些事情难免会造成乡镇**无所适从，对自身角色职能缺乏足够的清晰认识，既忙于应付完成上级指令，又对自身角色职能的履行缺乏计划性、规范性和系统性。
    2.1.2角色职能混乱
    首先，乡镇**角色的边界模糊。在实践中，往往是由上级党委**制发的红头文件、下达的工作任务、确定的考核内容、签订的责任状等所决定的。这些任务通常涉及到经济、社会、文化、安全等农村社会的方方面面，由于考核情况与乡镇的政治利益（主要领导的调动、升迁等）和经济利益（相关工作经费的拨付、奖金福利的发放）紧密挂钩，使考核内容成为事实上的乡镇**职能。同时，由于考核的项目和内容往往与县级**主要领导人的个人偏好、工作经历、社会环境、宏观形势以及上级指令等有很大关系，因而带有一定的主观色彩甚至唯利倾向，从而使乡镇**职能处于一种不稳定的无序状态。
    其次，乡镇**职责内角色与职责外角色错位。在市场经济条件下，**与企业、市场、社会对经济发展承担不同的分工，发挥不同的作用，它们的角色各不相同，不可代替。而现实中，**往往以“全能者”的身份出现，涉足企业、市场、社会的职责范围，管了许多不该管、管不了也管不好的事情。其次主要角色与次要角色错位。按照市场经济发展的要求，**应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而实际工作中，**的规划、调控、监督角色往往过弱，执行角色过重，角色内部结构失当。有的地方**对社会经济发展缺乏科学的规划指导，对重复建设、短期行为、企业负盈不负亏等缺乏有力的监督制约，却热衷于直接管钱、管物、管项目，把大量的时间和精力放在了日常事务上。
    2.2乡镇**角色功能缺失，造成职能缺位
    所谓角色缺失，也就指的是本该**担当的角色却没有担当，该是**管的而没有去管，从而造成了**职能管理的真空和盲点。
    2.2.1对于自身角色职责内事务缺乏管理
    乡镇**作为最基层的政权组织，其大多数时候是听令行事，上一级**通常将各项社会经济发展任务，细化为各种指标分解下达给乡镇，并与乡镇**签订目标考核责任书。由于这些任务及其指标的主要评价、考核方式采取“一票否决制”，将乡镇**领导人的升迁、奖惩与之挂钩，无形中形成了一种自上而下的压力，乡镇**在压力的“逼迫”下不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，成了对上负责的**，而疏于乡村治理和乡村发展，对于自身职责内的事务则缺乏管理。
    2.2.2 条块分割致使其职能履行不足
    目前大多数乡镇**与县级**职能部门设在乡镇的“七站八所”之间存在一种条块分割的关系，这些机构有些依旧由县级**部门直接管理，它们在一定范围内承担着属于本部门或本行业的行政管理职能。这些机构的存在，一方面肢解了乡镇职权，限制了乡镇**职能的行使，另一方面，抢夺了乡镇的财权，使乡镇**缺乏一定的财力去做自身职责内的事情。
    2.3乡镇**角色干涉过多，造成越权越位
    越权越位就是指乡镇**干涉过多，不该管的也管，职权行使范围过大并伴随着职权行使不当，严重干涉村民自主权。《村民委员会组织法》第四条明确规定：乡、民族乡、镇的人民**对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民**开展工作。也就是说，乡镇**与村民委员会之间并不是行政上的隶属和领导与被领导的关系。但是在现实中，乡镇**往往把村民委员会作为自己的下属机关随意安排行政任务，发放指标等，肆意干涉村民自治范围内的事务，影响村民民主选举，甚至为了方便工作开展，直接指定村级领导人，对村民选举出的领导人不予承认，或不予交权，企图把村级民主决策、民主管理的权力收归乡镇**。
    3.新农村建设中乡镇**角色转变
    2005年，党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，强调指出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进社会主义新农村建设。这五句话深刻地体现了科学发展观和和谐社会的主导精神，也说明了我们的新农村建设不是单纯的经济建设，而是一个庞大的系统工程，是一个经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和党的建设五位一体的综合概念，是一个涵盖整个农村深化改革、促进农村发展的宏伟目标，是新农村建设的总体目标，也是新农村建设的转变方向。
    3.1“引导者”角色：引导发展农村经济，提高农民收入
    经济是基础，要实现“生产发展”这一目标，必须要大力发展农村经济。在新农村建设中，乡镇**担负着“组织经济建设、管理经济活动、推动经济发展”的任务，而在市场经济条件下，乡镇**不可能以经济主体的角色参与，因此必须要以引导者的身份介入社会经济运行，促进农村经济发展。具体来说，乡镇**扮演着以下的经济角色：
    3.1.1乡镇**要做好新农村建设的整体规划
    在新农村建设中，乡镇**应当发挥重要的主导作用，是由新农村建设这一历史任务本身、我国国情、农村及农民特点以及乡镇**管理的特征决定的。按照党的“十一五”规划，我们所要建设的新农村要达到“生产发展、活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标和要求，乡镇**要按照科学发展观的要求，转变发展理念，创新发展模式，提高发展质量。要在充分发扬民主、听取村民意见的基础上，因地制宜地为所辖农村制定中长期发展规划，指导乡村制定近期规划等，使新农村各方面的发展步入全面协调可持续发展的轨道。必须要优化和配置发展资源，统筹城乡协调发展。
    3.1.2乡镇**必须要努力缩小城乡差距，建立以工促农的协调机制
    当乡镇**要根据当地实际，有条件、有步骤地推动部分偏远农村人口向城镇转移，加强对基础设施条件较好的村的扶持与指导，通过加大在基础教育、医疗、最低收入保障、养老保险等方面的投入，逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的差距，以实现公共服务的均等化。当然，乡镇**作为基层**，不会有太多的财政投入，这就需要加强与上级、与外界的联系，争取人才、政策、资金等方面更多的支持。
    3.2“推动者”角色：加强农村市场培育，促进发展现代农业
    所谓现代农业，是指以保障农产品供给，增加农民收入，促进可持续发展为目标，以提高劳动生产率、资源产出率和商品率为途径，以现代科技和装备为支撑，在家庭经营基础上，在市场机制与**调控的综合作用下，农工贸紧密衔接，产加销融为一体，多元化的产业形态和多功能的产业体系。乡镇**在新农村建设中必须要加强农村特别是农产品市场的培育，积极推动发展现代农业，主要担当着以下几种角色：
    3.2.1要积极推进农业结构调整
    乡镇**要要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构。加快建设优势农产品产业带，积极发展特色农业、绿色食品和生态农业，保护农产品知名品牌，培育壮大主导产业。继续实施种子工程。大力发展畜牧业，扩大畜禽良种补贴规模，推广健康养殖方式，安排专项投入支持标准化畜禽养殖小区建设试点。要加强动物疫病特别是禽流感等重大疫病防控的基础设施建设，完善突发疫情应急机制，加快推进兽医管理体制改革，稳定基层兽医队伍。积极发展水产业，扩大优质水产品养殖，发展远洋渔业，保护渔业资源，继续做好渔民转产转业工作。
    3.2.2要大力推进农业科学技术和信息推广
    作为基层**，乡镇**最基本的要建立以**为主体的农业技术推广体系，重点加强乡级农业技术服务中心建设，加强农业推广技术人才的培养，建立完善的技术试验示范体系。科学技术行政部门要加强对农技推广工作的协调指导，对重点农技推广项目应列入有关科技计划，并与农技推广行政部门按照各自职责，相互配合，组织实施。教育部门应把培养农民技术员和培训乡土人才列入教育计划，积极兴办农村职业学校，采取多种形式，广泛培训农村基层干部和农业劳动者，提高其科技文化素质。
    3.2.3要建立健全农业社会化服务体系
    农业社会化服务体系是为农业生产提供社会化服务的成套的组织机构和方法制度的总称。它是运用社会各方面的力量，使经营规模相对较小的农业生产单位，适应市场经济体制的要求，克服自身规模较小的弊端，获得大规模生产效益的一种社会化的农业经济组织形式。乡镇**要围绕农产品的生产、加工、营销，建立健全良种繁育体系、科技推广与创新体系、农业信息服务体系、市场营销体系。要拓展服务领域，提高服务“三农”的水平，特别要积极开展对循环农业、集约农业、农产品加工业、农产品营销、农村劳务经济、农村能源环境建设、基础设施、维护农民权益等方面的服务。
    3.3“服务者”角色：提高农村公共服务水平，建设服务型乡镇**
    在新农村建设中，乡镇**必须要加强公共服务和社会化服务体系建设，围绕“村容整洁、事业发展”履行好公共服务职能，因此乡镇**必须往“服务者”角色转变，努力建设好服务型乡镇**，这主要包括以下几个方面：
    3.3.1搞好农村基础设施建设
    当前广大农村地区普遍缺乏经济社会发展应有的必要基础设施，乡镇**要高度重视基础设施建设在新农村发展的作用。乡镇及农村地区的基础设施建设一般都很薄弱，而且乡镇**财政实力都不是很强，因此乡镇**要根据当地实际情况，因地制宜的采取合适的发展模式，加快农村交通通讯、水利水电、基础设施、医疗卫生及文化娱乐设施等的步伐，尽快实现城乡一体化。
    3.3.2乡镇**要加强村庄规划和环境治理与保护
    乡镇**要切实加强村庄规划工作，地实际出发制定村庄建设和环境保护的计划。重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难，加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。注重村庄安全建设，防止山洪、泥石流等灾害对村庄的危害，加强农村消防工作。村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。要本着节约原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农民负担，扎实稳步地推进村庄治理。
    3.3.3乡镇**要积极发展农村卫生事业
    在农村卫生事业上，乡镇**要不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。有条件的地方，可对乡村医生实行补助制度。建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务。加大农村地方病、传染病和人畜共患疾病的防治力度。增加农村卫生人才培养的经费预算，组织城镇医疗机构和人员对口支持农村，鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。
    参考文献：
    [1]何精华。角色冲突视野下的乡镇**职能异化问题与治理对策[J]。中国改革论坛。
    [2]程同顺。略论乡镇**的职能错位[J]。中共长春市委党校学报，2005，（6）。
    [3]浦善新。新农村建设导读[M]。北京：中国社会出版社，2006。
    [4]许才明。镇**在新农村建设中的主导作用[J]。行政论坛，2007，（2）。
    [5]李志强。浅谈社会主义新农村建设的背景和内涵[J]。太原科技，2006，（8）。

作者：赵增华 来源：《中国学术研究》2011年第3期