“种房” 与毁林开地的负外部性分析

————————两种政策的差异对比

外部性理论是公共经济理论的一个重要组成部分，自从由剑桥学派提出后就日益广泛地被各国经济学家用于众多经济领域的分析中。当今社会上许多重要现实问题都与外部性有紧密的关系，在与现实问题不断结合的过程中，外部性理论也日益完善。

一、负外部性与福利损失的理论分析

所谓外部性，又称外部效应，按其影响效果来描述，就是指生产者或消费者在进行生产或消费活动时没有完全承担其活动所产生的成本或没有完全占有其活动所带来的收益，前者称之为负外部性或外部不经济，后者为正外部性或外部经济。从这个描述性定义中可以看到，负外部性活动的发出方由于没有完全承担其活动所产生的成本，所以其实际担负的成本不能够完全反映出其实际占用的资源的全部社会边际成本。对于产生负外部性的厂商而言，其生产的产品或劳务的价格所仅仅是边际私人成本（MPC，Marginal Personal Cost），即此时还存在一个被厂商忽略的边际外部成本（MEC, Marginal External Cost）,就是多生产一个单位的产品给第三方造成的额外成本。边际外部成本也是边际社会成本（MSC, Marginal Social Cost）的一部分，即：MPC + MEC = MSC，但却没有反映在该产品的市场价格中。

运用外部性理论可以分析政府针对种房和毁林开荒这两个负外部性现象的政策差异的原因。

二、“种房”与毁林开荒的负外部性分析

所谓“种房”，就是一种非法占地行为，是指行为人违反土地管理法律、法规的规定，未经合法有效的批准而占用土地的行为，主要是指出现在某些城市改造过程中的一种现象。一些居住在已经被通知划定为拆迁区的居民在当地城市规划部门给定的搬迁期限内，不仅不搬迁，反而对自己的房屋进行加宽、加高，甚至在新址上开建。这种投机行为的目的就是套取政府的拆迁补偿费。这种行为类似于农民为了在秋天获得更好的收成，而赶天时抢种庄稼，因此形象地称之为“种房”。这种行为一旦得逞，会给房主带来一定的经济收益，但却是以加重当地财政负担为代价；同时还造成社会资源的浪费；更加大了土地开发的成本，带来交易成本的加大，从而不利于投资环境的改善。可见是一种负外部性十分明显的现象。因此，各地政府都对拆迁区居民“种房”的行为制定了严厉的处罚措施。

毁林开地是指居住在水土流失严重的，或沙化、盐碱化、石漠化严重的，或生态地位重要、粮食产量低而不稳的地区的居民，毁坏掉当地的植被以开垦耕种用地的行为。在我国，由于毁林开地，已经造成了大规模的土地沙化和水土流失，严重破坏了当地的生态环境，使不少物种濒临甚至已经灭绝；然而其耕种所得仅能养家糊口。尤其是在黄河中上游的黄土高原地区，由于长年毁林开荒造成的水土流失显著抬高了下游的河床，已经严重威胁了下游的居民的安全生活。可见这也是一种外部性十分明显的行为。但对此，国务院却制定了退耕还林政策。政策规定：国家按照核定的退耕还林实际面积，向自行退耕还林的、承包所退土地的经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。而且还有相关的一系列资助、保障措施。同样是针对存在负外部性的活动，是什么造成了国家政策一奖一罚这么大的差别？我认为利用外部性理论可以从一个侧面对此做出解释。

三、政策差异的经济分析

首先，这两种活动所产生的负外部性本身存在差别。就“种房”而言，政府对居住在划定为拆迁区的居民都会给予一定的，大概相当于当地建筑平均成本的经济补偿，而种房者是为了得到更多的拆迁费才修建了成本低于平均费用的“危房”，劳民伤财。这种行为的销匿并不能减少政府的拆迁成本；其发生使本可用于其他方面的政府支出流入了种房者的私人腰包，与此同时却十分显著地增加了土地的开发成本，产生了负外部性。也就是说“种房”的负外部性是“害”，要避。因此，对“种房”行为制定的严厉的惩罚标准，目的就是使种房者认识到内部化其负外部性的高额代价，从而抑制负外部性的产生。毁林开地的活动所产生的负外部性则不同。如果在由于水土流失而造成的生态环境恶化的地区的农民认真贯彻退耕还林，国家的损失仅仅是每年从土地上收获的微薄的收成，而得到的却是整个地区生态环境问题的缓解，甚至对周边地区的环境也会有积极的影响。这就是说，只要给予农民与原耕作收益相当，或者略有超出的经济补偿，就能控制毁林开地的发生，并给国家带来很大的收益。也即，毁林开地的负外部性中有“利”的成分，兴“利”就能避“害”。因此，政府给予农民一定量的补偿，从而实现一个双赢的局面。

其次，这两项政策的理论基础和运行目的是不同的。对种房者的惩罚措施实际上是一项促使负外部性内部化的政策。由于赶期限修建的违章建筑给城管部门的工作带来了困难，即增加了其运行成本；给当地居民的生活带来了不便，也是一种成本；使拆除的工作量加大也是一种成本。对这些种种由于“种房”带来的由第三方承担的成本，理应由种房者买单。各地政府的处罚措施，正是要使种房者承担其应承担的全部成本，从而弥补政府的运行成本，也就是保全了多数人的利益，维持社会总福利水平大致不变。而给予由于执行退耕还林政策而遭受损失的农民的补偿则不同。这可以认为是一项旨在彻底消除负外部性的政策。通过给予原先在水土流失严重的地区毁林开地的农民以适量的补偿，使他们放弃耕作，或迁移到外地，或就地植树种草，也就从根本上消除了由此而产生的负外部性。而由此带来的环境收益显然不是政府付出的那么一点粮食补偿能衡量的，即实现了社会总福利水平的增加。

总之，由于活动所产生的负外部性的差异和政策经济意义的不同，也就决定了政策的手段不同。种房活动有害无利，控制它就能减少政府一项可观的支出，因此政府的政策就可以是以严厉的处罚措施和惩罚标准来阻止它的发生。毁林开地则是利害混合的，只要做到避害，坚持推行退耕还林，就是功在当代，造福子孙后代的一件大好事，就是兴利。而政府花费的仅仅是原来被开垦的土地上的那一部分收成。因此政府以补偿政策引导农民逐步地退耕还林、退耕还草就是合适的。