主体功能区划分出现在“十一五”规划之中，见诸文字的表述是：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
　　●优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。
　　重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。
　　限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。
　　禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
　 　2007年发改委宏观经济研究院的课题组完成了《我国主体功能区划分及其分类政策研究》的报告(以下简称“报告”)，提出了国家层面5个优化开发区域、11个重点开发区域、24个限制开发区域。对于禁止开发区的范围，有关官员解释说，其边界最为明确，“十一五”规划纲要也将禁止开发区域名单做了单列，例如国家级自然保护区、世界文化自然遗产等依法设立的各类自然保护区域即属禁止开发区。有关官员和学者承认，对于该项方案，存在诸多分歧，如优化开发和重点开发区域划到哪里、化多大，还包括划分标准、划分层次，以及划分的基本单元等具体思路。本文拟提出一些不同的观点和看法——包括四个功能区的称谓，但为表达方便，论述过程中，仍使用“报告”中的提法。

问题一
概念之辩
仅就概念的表述，便有商榷之处。如“优化开发区”的内涵，上文的意思是开发已经较充分的地区，需要提高经济质量而应当优化资源利用方式。那么对于其他经济较落后地区，是不是就可以降低其经济质量要求呢？应当是否定的。对于“要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式”是任何一个地区都需要改变的。一是作为后发地区，有开发史上的建设经验教训可鉴，加之技术和工艺的不断改进，没有理由不趋利避害；二是对于中国的开发以廉价土地代替资本投入的现象已经非常严重，工业用地产出率过低已是不争的事实，宏观决策层面必须认识问题的严重性。对“重点区”提到“加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移”，这有几个问题需要研究，中国城镇用地和工地用地水平的人均水平已经很高，大大高于日本、欧盟甚至美国，如果单就工业化和城镇化的速度而言，已经够快了，问题在于有规模无质量，城镇建设功能不配套、景观效果差、自然和文化遗产保护不足，行政造城而脱离经济的嬗变过程，城镇内部用地结构不合理。关于承接产业转移，第一个问题是，推动力主要来自市场还是ZF？如果来自市场，做这样的宏观规划就缺乏实施手段，如果来自ZF，就会形成权力对市场的过度干预和遭遇操作的技术难题；第二个问题是，承接的产业，是否一定要来自“优化区”，在世界经济联系日趋紧密和中国“入世”的背景下，须有效地参与国际分工，在宏观规划和政策导向方面，要创造条件并积极引导国内后发地区承接国际先进产业和技术，而不是补上落后生产力的这一课，在国内现有的生产格局内兜圈子；第三个问题是，“优化区”的产业是否一定要转向“重点区”，对限制开发区没有提到承接产业转移的问题，对兴建产业的要求是“因地制宜发展资源环境可承载的特色产业”。“报告”确定的重点开发区名单，广西、贵州、甘肃、宁夏作为省份整体缺失，而在限制开发区名单内提到了“桂黔滇等喀斯特石漠化防治区”；而对江西省，缺乏较为完整的划分方案，“长江中游城市群”范的围应当包含了江西的九江，而九江市下辖12个县市区，那么“长江中原城市群”概念界定的九江市具体边界在哪里？九江以外的广大区域如何规划？因为江西总体上自然条件、经济基础和区域位置皆具一定优势，规划方案对其应有一个较为具体的表述；广西、贵州幅员面积38万平方公里，有北部湾这样的海域，毗邻东盟，大西南出海通道贯穿全境，区域优势明显，气候温暖湿润。上述省份，除了石漠化防治区之外的偌大地域，难道完全没有产业转移的立锥之地？“资源环境可承载”也不应单单指向“限制开发区”，而应针对所有地域，环保要求应对每个区域一视同仁地实行一票否决。

“禁止开发”是一个点还是一个面，有的景区、保护区、地质公园虽有范围超过数百平方公里，但在一个行政区域内和一个较大的地理区域内，仍然只是一个“点”，如果因为这个行政区或地理与区内存在各类自然保护区域，就将其全部划作“禁止区”，在运行中是有困难的，如川西若干县市——绵竹、什邡、彭州、都江堰、崇州、大邑、邛崃等，东边属成都平原——人口稠密、农业发达、企业众多，西部位处川西高原或过渡地带——西岭雪山、青城山、龙池、龙溪—虹口、九峰山、天台山等自然保护区、风景名胜区、森林公园星罗棋布，“报告”称区划体系基本依托行政区，而在上述行政区内就存在“重点区”和“禁止区”两种类型，具体方案如何协调？“开发”的含义也是多样的，有的“开发”行为与“保护”并不对立，更不能将“开发”完全局限在城市化、工业化的模式上，甚至有的开发行为本身能够保护自然环境，如适宜的旅游开发、文化产业（特别是能体现民族文化特质的），有利于保护可耕地和自然景观，关键是要从技术、制度上，如何促进开发方式和环境保护之间的“结合点”。使用“限制开发”、“禁止开发”这类表述可能词不达意，也容易引起地方ZF的担忧。有的学者认为，“限制”和“禁止”限于项目层次，而不是整个地区发展层次，有一定的道理。


问题二
功能区范围主要着眼于自然地理区域还是行政区域？
从“报告”中可以看出，既有地理概念，又有行政区概念。如果基于既要考虑自然生态环境又要兼顾现有的生产力布局和城市分布，这种“混合”表述似乎不可避免。但仍有探究的必要：首先应着眼自然地理区域，因为地理环境是承载城市和自然保护区的物质基础，所以我们划分的首先是地理单位，在确定地理区域后，再根据现有的人口、城市、历史沿革、地域文化、生产力现状进行调整具体的范围、进而细化功能区方案。不应先入为主地导入行政区域概念，特定的行政区可能涵盖多种地形区，如湖北、湖南、福建、广东、陕西、江西、黑龙江、四川等；反之，有的地形区则跨越多个行政区，如秦岭是中国的南北分界线，而整个秦巴山地是大西南极为重要的生态屏障和植物基因库，跨越了秦鄂川渝四省市；还有河流，作为一个自然形成的流域、一个完整的水系，具有影响全国甚至国际的多方面的生态功能和文化意义，但它却是跨行政区域的，是否可考虑将具有全局影响力的大江大河和湖泊，按照流域范围或者干流沿岸一定宽度内划为“保护区”，区内不再新建城市，不再扩大现有城市规模，将河流和重要湖泊视为一个整体生态区予以保护，以充分发挥自然生态系统在涵养和净化水源、净化空气、保护物种多样性、保持冲积平原区的地质稳定和大地景观等作用，既如此，诸如“长江中游城市群地区”、“中原城市群地区”、“长株潭地区”、“成渝地区”这类划分就值得商榷了。以成都平原为例——它无疑属于“成渝地区”的一部分，不仅是整个西部地区最好的耕作区，而且具有景观、历史、文化、生态、国防等多种价值，是四川享誉“天府之国”美名的重要凭籍，但持续的、低水平的“非耕地化”活动将使这块小平原逐渐萎缩、破碎，部分县区至成都主城区之间的耕地正在快速消失。如其开发强度持续增大，而又不能实现高品位的建设规划，将严重威胁其生态和粮食安全，而成为一张杂乱无章的大地拼图。地理优先的思路，就可形成主观服从客观、地方规划服从全国规划，也可强化全体国民的规划和环保意识。还有一个历史因素值得关注，古代省域划分，为强化行政治理，有意识使省际界线犬牙交错，或使同一地形结构兼跨多省，经济规划面对这种格局，首先强化地理概念十分必要，不然就会有意无意地被人为划分的行政界线所局限。从各地竞争进入“重点开发区名单”而担心被列入“限制或禁止开发区域的”的情况看，首先着眼于地理区域，尽可能以客观条件制约主观因素是必要的。