问题六
功能区划分的理论准备和智力支撑
有专家认为，功能区的划分“没有成熟的理论，在实践中逐步总结”，这个说法不妥，甚至是危险的，长期以来很多不成功的政策就是以此论作为托辞。偌大国土的开发利用政策，一念之差就可能祸及后世，不应受制于一个不成熟的理论体系及相应的规划准则。诸如日本的国土政策及规划、欧盟的空间发展规划等，其制定的方法和思路均可供我们借鉴。同时，“自然资本论”及相应的实践活动也是不容忽视的。
●《自然资本论—关于下一次工业革命》，是一本研究可持续发展问题的专著，在世界上获得了广泛的赞誉。该书认为，传统的工业化社会总是忽略了它的最大的资本贮备，即所有的经济活动和所有的使生命成为可能的自然资源和生态服务系统。第一次工业革命时期，自然资源相对于总人口而言较为富裕，且相当便宜，似乎有取之不尽、用之不竭的感觉。这一时期的企业的主要目标就是尽可能地提高劳动生产率，使利润最大化，至于自然资源的利用是否合理、高效，却很少有人认认真真地去思考过。当前，人类的生存环境正面临着巨大的威胁，其出路在于再搞一次工业革命，全面提高资源的生产率，即用较少的材料生产更多的产品，从每单位能量或材料消耗中获得相当于以往100倍的收益。《自然资本论》根据生物学原理重新设计工业，彻底消灭工业废物，使经济活动内断断续续的商品生产转变为连续的提供价值和劳务的活动，并不断扩大自然资本的储备。
该书认为，21世纪人类社会必须自觉地改变发展战略，改变价值观，从人类统治自然、人类征服自然，转变为人与自然和谐共生、协调发展，并以新的价值观为指南，开拓出一条可持续发展的新路。这就需要对现有的工业系统进行一场新的工业革命，从产品的设计、生产的流通到服务的模式，全面实现创新，以创造一种新型的工业系统。有以下几个特点：①新型的工业系统，将师法自然，模仿生物系统和生态系统，来设计工业生产流程，使废弃物排放为零；②将十分珍惜自然资源，用尽可能少的材料和能源，得到尽可能高的经济效益和社会效益，从而大大提高自然资源生产率；③将重视对自然资源的投资，以支持和扩大现有的自然资源，平衡自然生态系统。
自然资本论已在全球产获得了不少的实践例证，如上海生态城建设形成的“崇明岛东滩模式”，台湾台达电子的“绿色工厂”， 美国倡导的氢能源经济，丹麦的「卡伦堡(Kalundborg)生态工业园区」，日本山梨县生态工业园区，日本鎌仓市太阳能发电设施等等。所以，自然资本论对未来产业和资源利用方式的影响，对于ZF经济规划管理部门和学术界来说，是一个必须关注的课题，如果完全拘泥传统工业化社会的资源利用模式和理念而形成的经济区域划分，就可能存在很大的局限和短视。
从“报告”显示的情况看，功能区划分出现的理论准备不足的现象确实存在，诸如：
●没有明确提出国防原则、民族文化保护这些分类参考因素。
●对地区资源环境承载能力和区位价值评估偏差。对某些地区的优势被低估，对有些地区的劣势则认识不足，导致建议的区域划分方案不科学。如“呼包地区”的生态环境比广西和贵州多数地方脆弱，如果造成生态危机对全局的危害也不亚于广西贵州，但它却被列入重点开发区域，即意味着将“加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体”。如果认为“呼包地区”已经是一个重要的工业基地，但鉴于它对黄河的依赖和处于干旱区，那么将它划入“优化区”就相对合理一些，也利于促进促进西部地区产业提升，以实现先进生产力分布的区域平衡。与此类似的还有“关中地区”和“山西中部地区”等，它们被列入重点开区域，但自然生态条件均不及陕南、川东北、湘西、赣东赣西等地区。如果将“关中地区”列入优化开发区，将陕南（汉江谷地）地区列入重点开发区域，可能相对合理；在限制开发区名单上，有“秦巴生物多样性功能区”，从大范围大尺度看，与陕南地区存在重叠交叉，但若细化，两个区域还是可以界定的，并无冲突，对“陕南”可以界定为汉中市及周边城镇，对“秦巴生物区”可以理解为秦岭、大巴山脉、汉江谷地的“盆周山区”。陕南战略位置十分重要，加之有较好的自然条件、交通条件和一定的工业基础，有必要强化其经济地位。方案出现弊端的原因可能有三个，一是有形无形受老套的“东、中、西”的区域理论制约，总认为中西部地区不会存在“优化区”；二是希望对既有的城市和经济格局尽可能予以承认，减少社会阻力，即便这些地区生态资源问题已经突出，但仍不可能去做人为的限制；三是出于善意，力求使重点开发区域实现省际间的照顾，但似乎又不能解释对广西、贵州、宁夏的整体缺位。
●有的限制区划分的范围不足以达到维护区域整体生态平衡的目的，如在青藏高原上划分的限制保护区分别有：藏东南高原边缘森林生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区等多个区域。这种划分是有局限的，对青藏高原的生态价值的整体性和生态系统的脆弱性认识不足，没有将其作为一个相对独立、完整地的地理单元和特殊的行政区来对待。以郑度院士、姚檀栋研究员为主编的我国科学家在《青藏高原隆升与环境效应》一书中提出，青藏高原生态系统每年创造的服务价值达到近万亿元，占全国生态系统每年服务价值的16.7%。250万平方公里的青藏高原，以占地球1%的陆地表面积，为1000多万人口提供着直接的生命支持，其生态服务也对具有近20亿人口的东亚、东南亚和南亚地区产生直接影响。青藏高原生态系统不仅是丰富的资源库，也是支撑东亚环境系统的重要基础和区内社会经济发展的环境和生态保障。在青藏高原各种生态系统中，“贡献”最大的是在发展畜牧业、保护生物多样性、保持水土和维护生态平衡等方面具有重大作用的128万多平方公里天然草地，在近万亿元的生态服务中，其贡献率高达48.3%。高原上21.8万平方公里的森林的生态服务价值贡献率达31.7%。高官兼学者的洛桑灵智多杰也指出，中国西高东低的阶梯形地势决定了，一旦青藏高原的生态遭到破坏，其危害势必沿高差悬殊的地势自西向东扩散。尤其是黄河上游地区森林植被的破坏将直接导致黄河中下游地区生态环境的变化，形成泥石流、滑坡、水土流失、湖泊干涸等旱涝灾害。对此，应完全打破省际界限而按照地理区域，将整个青藏高原化为“限制区”，因为该区域生态环境事关全局，且非常脆弱，应当全方位保护 ——以四川境内为例，绝不仅仅“若尔盖高原湿地生态功能区”才需要规划保护，事实上整个阿坝州、甘孜州的生态环境都较内地脆弱，而且这两个以藏族为主的自治州国土面积占四川的一半。在整体保护的前提下，再细化内部功能区——除上文已出现的名单外，还需根据生态区的功能适当增加规划，如青海湖流域地区就十分重要，有科学家指出，青海湖是西北的命根子，是西北地区存在的唯一巨大水体，正是由于青海湖的存在，它的蒸发形成的湿润气团阻滞作用，才使十大沙漠未能会合。在功能区细化的基础上，再制定相关的人口、产业规划和财政政策，因为该区域人口稀少，经济总量无关全国大局，在目标设置上始终不应成为全国新的经济增长极，所以发挥财政政策作用十分必要，通过财政扶持以维护巨大生态效益，将产生难以估量的支出绩效。

                                            （四川省经济学会

张真源）