2006年以来，我国新农村建设取得了举世瞩目的成就。农村基础设施、义务教育、社会保障等得到了明显的改善。但不容忽视的是，由于长期以来二元经济结构的制约，我国的城乡差距、地区差距不是短期内就能完全消除的，新农村建设仍然任重道远。资金是任何产业发展的前提条件，对经济基础薄弱的农业、农村和农民来说更是如此。要加快新农村建设的进程，科学配置不同渠道的金融资源，完善农村金融体系，具有十分重要的现实意义。本文仅就这个问题谈一点自己的看法。
　　一、利用财政支农资金与政策性银行，深化农村公共基础设施建设

　　发展农村公共基础设施是实现基本公共服务均等化，缩小地区差距和城乡差距的必要手段，也是新农村建设的重要任务。目前，我国农业基础设施建设投入仍然不足，据审计署资料，截至2007年底，仅河南、山西、重庆、江苏等10省区市就有病险水库11186座，占这些地区水库总数的44%。当年列入国家除险加固计划的病险水库仅2002座，占病险水库总数的18%。57%的耕地没有灌溉设施，大型灌区骨干工程完好率只有60%。防汛抗旱监测预警系统建设滞后，部分地方安全饮水项目实施缓慢，全国有2.5亿农村人口饮水不安全。由于农村公共基础设施外部性强，具有非竞争性、非排他性的特点，更多体现的是社会效益与长期的经济效益，而短期的经济效益并不明显。依靠以营利为目的的其他经济主体与商业性金融机构来大量投资，既不可能也不现实，这一重任只能由财政支农资金与政策性银行来承担。2008年，中央财政支农资金投入5955.5亿元，比上年增长37.9%，2009年又投入7161.4亿元，在2008年的基础上再度增长20%。如此大规模的资金投入要达到预期的效果，合理安排资金投向至关重要。总量上，在兼顾全国各地农村的同时，有必要加大对中西部落后地区与老少边穷地区的投入。结构上，需要根据各地不同情况，确定财政支农资金的重点投向，对于农业基础较好的地方，主要放在新型农机推广、生态高效农业、农村信息化网络建设等方面。对于比较贫穷的农村，则围绕农民增收和改善农民生产生活条件为目的选择项目，加强电网、水网建设，认真实施“村村通公路”工程，改造和整治村庄环境。鼓励物流企业、超市连锁企业向农村扩展，推进“农机下乡”、“家电下乡”、“汽车、摩托车下乡”等政策的高效运作，进一步提高补贴水平，扩大补贴范围，简化补贴手续。通过公共基础设施的改善和流通渠道的疏通，带动农村消费需求的增长，促进农村经济的发展。

　　财政支农资金主要来源于国家税收，且带有无偿使用的性质，这就决定了该项资金的有限性。与农村公共基础设施的资金缺口相比，政策性银行的协助必不可少。目前，我国面向农村服务的政策性银行主要是中国农业发展银行，其经营原则是“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。截至2008年末，该行共设有2152个分支机构，涉农贷款余额1.2万亿元，其资金运用范围主要是粮、棉、油、肉等专项物资储备贷款，棉麻系统粗加工企业贷款等。2004年10月起，中国农业发展银行开始探索商业性涉农业务，2007年初，获准开办农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款等。但从目前情况看，后两项业务仍有较大的开拓空间。对于一些建成后能产生稳定收益的农村公共服务设施项目，在充分进行可行性论证的基础上，可以采取财政拨款与政策性银行共同投入的方式，让有限的财政资金发挥出更大的效益，扩大投资规模，加快新农村建设进程。

　　二、充分发挥传统金融机构的作用，满足农村经济实体合理的资金需求

　　新农村建设除了改善公共基础设施之外，更重要的标志是农村经济的发展与农民收入水平的提高。2008年，在财政支农资金和各项惠农政策的保护下，我国农业生产值稳步增长，粮食产量创历史最高水平，农业生产结构不断优化。但与城市经济发展相比仍然滞后，城乡居民收入差距不但没有缩小，反而有进一步扩大的趋势。具体情况见表1。

　　金融发展是影响收入分配的重要因素之一。改善金融资源配置对缩小城乡收入差距具有重要的作用。在财政与政策性银行带有无偿及优惠性资金投入的基础上，对于农村产业化龙头企业、乡镇企业、高新技术企业、农村科技园区等经济实体的经营性资金需求，无疑需要传统金融机构扮演主要角色。在我国农村金融体系中，传统金融机构主要是农村信用社、银行业机构与邮政储蓄机构。

　　农村信用社是由农民自愿入股、自主经营的合作金融机构，新中国成立以来业已存在，几经变迁。为改善经营管理，提高经营效率，2003年6月，国务院下发了“深化农村信用社改革试点实施方案”，并首选浙江等8个省市试点，然后面向全国推开。改革的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制”，根据不同情况可以选择建立股份制或合作制银行、县级统一法人资格的信用联社、维持现有体制不变三种模式。截止到2008年末，全国已组建农村商业银行22家，农村合作银行163家，县级信用联社1966家。涉农贷款余额2.5万亿元，占其全部贷款余额的65.8%，成为农村金融的主力军，为新农村建设发挥了重要作用。但是，由于多方面的原因，改制后的农村信用社仍然存在一些问题，无论是股份制、合作制或是信用联社，在法人治理结构与管理机制上依然有待完善。一方面，通过各种方式产生的部分理事、董事或社员代表可能因缺乏金融知识或决策监督能力而难以承担其应尽的责任；另一方面，受单个自然人或单个法人持股最高不得超过5%，职工持股总额不得超过总股本的25%的限制，农村信用社股权比较分散，小股东难免产生搭便车的心理，不能真正关心其经营状况；另外，为赋予农村信用社更大的经营自主权，中央银行允许其贷款利率在基准利率的2倍范围内浮动。统计表明，近年来农村信用社上浮利率贷款占其全部贷款额的90%以上，过高的利率不但加重了涉农企业或农产的利息负担，也会带来逆向选择和道德风险问题，影响农村信用社的持续稳健经营。因此，如何进一步完善法人治理结构，健全激励与约束机制，改善农村金融服务，还需要农村信用社采取更有针对性的措施。

　　银行业机构以中国农业银行为代表。作为四大国有商业银行之一，中国农业银行具有实力雄厚、管理相对规范等优点，但在近年来股份制改造过程中，为控制经营成本，撤并了不少农村网点并以买断工龄的方式精简了大量员工，导致目前农业银行的营业网点对建制镇的覆盖率不足50%，不少网点人手紧张，刚好达到6人的内控最低要求，满足开门营业尚可，根本没有精力进行贷前调查、贷后管理，制约了对新农村建设的服务力度。由于客户标准高，抵押要求严格，而农业季节性强，一些中小型收购企业与购销大户资金需求具有及时性、突发性等特点，甚至出现过贷款获批而客户已不需要的情况，既花费了成本，又影响了形象。为了解决上述问题，农业银行的部分分支机构已作出了各具特色的探索。有的设立了专门的“三农”金融事业部，实施三农信贷业务分层审批及独立审批人制度，强化营销职能；有的以村为单位开展整体授信业务，由村委会协助农业银行开展贷款管理，将信贷业务与培养农户诚信观念结合起来；有的因地制宜，将大型农用设备、林地使用权、应收账款、股权等作为贷款抵押物，创新抵押形式。应该说上述举措已经收到了一定的效果，但要长期、持续地对农村经济产生积极的影响，还需要更加细化的规则以及更具操作价值的方案。

　　我国的邮政储蓄自1986年4月1日恢复开办以来，经过多年的发展，现已建成全国覆盖城乡网点面最广、交易额最多的个人金融服务网络。2006年12月31日，经国务院同意，银监会正式批准中国邮政储蓄银行成立。2007年6月22日，中国邮政储蓄第一个小额贷款营业部在长垣魏庄镇揭牌成立。到2008年末，该行拥有营业网点3.7万个，其中近60%的网点分布在农村，资产总额2.2万亿元，涉农贷款余额92亿元。在一些偏远地区，邮政储蓄更是当地居民唯一可获得的金融服务，成为沟通城乡居民个人结算的主渠道。因此，从完善农村金融服务角度出发，邮政储蓄银行的农村网点要进一步增加功能，充实业务，通过加强与政策性银行和其他金融机构的全面合作，加大邮储资金的支农力度。

　　三、鼓励新型农村金融机构的设立与营运，扩大金融服务领域

　　长期以来，传统金融机构一般以农村经济实体为服务对象，导致对龙头企业的信贷供应存在过度竞争现象，而对农民家庭的信贷供应严重不足。由于农户的信贷需求主要是流动资金，用于疾病治疗、婚丧嫁娶、住房修缮等生活性支出，很难得到银行的资金支持。为了解决这一问题，近年来，我国出现了一些新型的农村金融机构，村镇银行与小额信贷公司即是典型的标志。

　　所谓村镇银行，是指经中国银监要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。2007年3月1日，全国首家村镇银行
——四川仪陇惠民村镇银行正式开业。目前，村镇银行已在更多的区县开始试点，对健全农村金融体系，把农村资金留在农村、把城市资金引入农村具有不可低估的作用。为了使这一新型金融机构能够在激烈的市场竞争中站稳脚跟，一方面，管理部门应该给予更多的业务指导和政策优惠，鼓励村镇银行以县城或附近区域为经营地址，吸收县域范围的资金流入，满足农村资金需求，并在经营起步后拥有更大的发展空间。鼓励有实力、熟悉当地人文经济环境和社会信用情况的企业和个人入股，夯实金融业务基础。对村镇银行发放农业贷款和小额贷款给予一定比例的风险补偿或资金奖励，以发挥财政资金的杠杆作用，调动村镇银行增加农村地区信贷投入的积极性。根据村镇银行支农信贷投放情况，减免营业税、所得税及其他相关税费。降低村镇银行的法定存款准备金比例，提高可用支农资金额度。增加支农再贷款额度并延长再贷款期限，实行有差别的优惠利率，更好地发挥支农再贷款作用，提高使用效率；另一方面，为防止村镇银行可能出现的风险，监管部门应采取有针对性的措施，建立现场与非现场监管制度，密切跟踪村镇银行的经营管理情况和风险状况，督促其完善法人治理结构，健全内部控制程序，依法合规经营，纠正偏离服务“三农”宗旨和超业务范围经营以及超比例发放大额贷款等问题，要求村镇银行应建立审慎、规范的资产分类制度和资本补充、约束制度，准确划分资产质量，充分计提呆账准备，及时冲销坏账，确保资本充足率在任何时点不低于8%，资产损失准备充足率不低于100%。

　　农村金融体系的另一个创新是小额贷款公司的设立。所谓小额贷款公司，是指由自然人、企业法人或其他社会组织依法设立，不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。按要求，小额贷款公司应坚持小额、分散的原则，着力扩大客户数量和服务面，每年向“三农”发放的贷款额不得低于全年累计放贷金额的70%。为有效配置金融资源，对同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的3%。尽管小额贷款公司不允许向公众吸收存款，但可从不超过两个银行业金融机构融入其资本净额50%及以下的资金，这一方面限制了小额贷款公司因经营风险而对社会可能产生的影响，另一方面也为其他金融机构通过批发贷款的方式间接服务于农村疏通了渠道。当然，要使试点中的小额贷款公司不断发展壮大，还有许多必须面对并解决的难题。长期以来，农村小额信贷大都有“少、快、急”的特点，通常几千甚至几百元就可解燃眉之急，在这种情况下，很少有人会想从银行贷款，即使需要弥补几万元的生产资金缺口，也习惯性地倾向于选择民间借贷。由于农民收入来源不稳定，对到期还款信心不足，担心因延期而产生额外的利息负担，这也从另一方面限制了其申请贷款的意愿。显然，如何在控制风险的情况下培育有效的金融需求主体，还需要小额贷款公司作一些创新性的探索。加强农村金融知识宣传，在严格落实新增贷款责任追究制的同时，辅之以有吸引力的奖励政策，鼓励信贷人员主动.与农民联系，积极推行上门入户现场发放贷款制和柜台直接办理制，克服信贷人员为减少责任和损失，宁可少放或不放贷款的现象。

　　总之，在新农村建设进程中，科学整合各类金融资源，总体统筹规划财政资金、政策性银行资金、各类商业金融机构资金，通过一整套的制度安排、政策支持与市场化运作，实现资源的有效配置，发挥整体综合效益，形成农村经济可持续发展的内源性机制，已是势在必行。

作者：首都经济贸易大学 龙菊 来源：《浙江金融》2010年第4期