虚假政府购买服务泛滥
　　“目前市场的共识是，政府购买服务有扩大化和泛滥化的趋势，被地方政府和银行利用，将原制度本意购买的具体事务性服务，扩大到了基础设施服务等领域。”一位大行相关人士说。
　　2016年6月末，审计署审计地方政府债务时发现，内蒙古、山东、湖南、河南等省市以政府购买服务名义变相融资。
　　7月，财新网一则来自业内人士的投稿激起千层浪。这篇名为《警惕“伪政府购买服务”违规隐形举债》的文章指出，目前在PPP的推进中，存在违规现象：将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，隐性增加地方政府债务。更有甚者，地方政府因为招商引资的需要，将不属政府职能性质的非公益性项目，如工业园区厂房和办公楼项目建设等，包装成政府购买服务项目到银行融资。
　　据财新记者了解，此文发表后，财政部召开了内部座谈会研究此事。
　　从形式上看，这种“伪政府购买服务”类似于拉长版的BT（建设-移交）项目，与假PPP相似，但规避了PPP的物有所值评价和财政可承受能力论证，实质上是隐性政府债务。
　　政府购买服务应以《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》意见为准，购买内容应为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务。
　　“但在实际中把采购工程变成了采购服务，用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式做成了政府购买服务。”一位知情人士指出，“规范的政府购买服务一般不应含基础设施，但棚改服务被纳入了政府购买服务目录，就开始乱起来了。”
　　目前在财政部和发改委的文件中，仍能发现一些基础设施服务被列入政府购买服务，比如棚改及配套基础设施建设、交通服务中的农村公路建设、地下管廊建设、海绵城市建设等。2014年末，扶贫也被列入了政府购买服务之列。
　　“地方政府当然也乐意做。棚改就是三四线城市拉动经济的最大动力。”一位资深地产分析师调研了东中部若干城市后，对财新记者指出，部分城市棚改的货币化率已经接近100%，政府给居民补贴的资金力度极大，推动去库存及当地GDP的指标增速；资金除了专项基金，就是城投平台以政府采购服务的方式，向国开行及商业银行融得。
　　上述接近财政部人士指出，近期拟发文，对政府购买服务进行规范，总方向是政府购买服务必须是真实的。
　　“政府购买服务的内容，《中华人民共和国采购法》已经明确界定，用于政府购买服务的资金是人大预算已经安排了的。现在有的政府购买服务的范围不限于服务了，或者预算没有安排就去购买。”这位人士强调，只有经过人大法定批准列入预算的政府购买服务才是合规的，并且按照现行法律，人大只能批准年度预算。
　　前述银行人士认为，政策制定者的初衷，应该不包括通过政府购买服务方式投资建设大型政府基础设施。他建议，顶层设计应该进一步明确界定政府购买服务和PPP模式各自的适用范围，“不能有任何交集和漏洞让地方政府有空子可钻。”
　　这位人士认为，凡是涉及基础设施项目建设的服务均应适用PPP模式，政府购买服务仅限于小金额、短期限、高频率的事务性服务，现在已有交集的要纠正。同时，建议取消省级以下财政部门制定购买服务指导性目录的权力；而且由财政部制定目录负面清单尤为重要，建立全国统一的购买服务审查公示系统，明确不在系统中的购买服务合同不合法，财政将不予支付，以此制约、控制和震慑违法违规行为。
亮剑违规担保
　　无论是传统的地方政府融资平台融资，还是新兴的产业基金、PPP、政府购买服务等举债方式，之所以能够大行其道，根本上是因为背后有地方政府的担保，形式多样，或显或隐。
　　对此，50号文严令金融机构不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式为城投融资提供担保，地方政府及其所属部门亦不得以文件、会议纪要、 领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债；并且明确地方违规担保的最终整改期限为2017年7月31日，追究逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，将依法追究相关责任人的责任。
　　中债资信指出，50 号文延承新预算法、43 号文、88号文等相关政策精神，是财政部对地方政府违法违规担保行为的再度“亮剑”，但体现出的整改态度更加坚决，整改内容也更加具体，有助于整改落到实处，并切实杜绝地方政府违规担保现象再次发生。
　　光大证券固定收益首席分析师张旭认为，主要从两方面判定违规担保：一是是否出具承诺函，比如承诺当企业不能按时偿还债务本息时，安排财政资金偿还，或承诺协调资金支付融资产品本息；二是是否纳入了年度财政预算（含政府购买服务预算）、中长期规划。
　　按照新《预算法》规定，自2015年1月1日起，地方政府只能以发行地方政府债券的方式举借债务，不得出具担保函、安慰函通过地方融资平台、国有企业、事业单位举借债务。
　　在近两年的多起法院判例中，地方政府提供的担保函均被判无效。2015年3月，在中国银行（香港）有限公司起诉辽宁省政府的案件中，最高人民法院判决地方政府出的承诺函“不能构成法律意义上的保证”。
　　2016年10月末，贵州省多个地市级财政局申明融资承诺函作废并限时收回。事因是财政部收到了贵州省地方政府违规出具担保性质文件的举报，要求当地政府自查整改。
　　2017年3月，财政部就多起违规担保问责。比如重庆市黔江区财政局出具协调资金支付黔江区城市建设投资（集团）有限公司融资产品本息的承诺函，后黔江区政府、区财政局、融资平台公司的有关负责人均被处理，采取警告、撤职、免职等措施。
　　比较稳健的银行，现在不做政府出具承诺函的业务了。“以前地方银行跟着地方政府走，现在大家都看看再说。”一位大行江苏省分行人士指出，现在政府类融资业务增量下降较大。
　　“承诺函不在于出不出，在于是不是财力雄厚的政府，财力雄厚的政府不出承诺函也能履约，财力不雄厚的政府出了也没钱履约。”前述信托高层指出，环渤海、长三角、珠三角、长江中游武汉、成渝这五个经济圈城市集聚比较旺盛，还可以做一些政府类融资，“西北、东北，一概不碰。”
　　50号文再次释放地方政府隐性担保机制破产信号的同时，还首次提出：允许地方政府设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
　　堵疏并举，可谓政府融资担保的堵偏门、开正门。中金公司报告称，这可能考虑到城投平台“金边属性”消失后融资平台的再融资接续问题，适当给予平台融资市场化支持和过渡。2015年以来，省级政策性担保公司或其他担保公司为城投平台融资提供担保的案例已经很多。后续担保公司有望拓展至更低行政级别政府出资，借助担保放大倍数的杠杆作用帮助更多融资平台进行融资。
　　中债资信认为，这有利于降低城投企业对外担保风险、区域企业的融资成本，以及地方政府化解区域系统性风险的成本。
谁是社会资本方
　　目前参与政府产业基金、PPP的社会资本方，仍以银行表外理财等资管产品为主，央企、国企等也是重要参与主体。更有甚者，“有地方融资平台到外地市场扮演社会资本，投入到更低一级的政府PPP项目中去。”一位东部某地级市城投平台总经理向财新记者透露。
　　业界的质疑是，这些能算真正的社会资本吗？
　　银行的投资积极性，一是来自这是收益最好、看似最安全的资产标的；二是能获得政府存款和相应的中间业务收入。比如，产业基金托管户一般开立在提供资金的银行。截至2016年末，商业银行资产托管规模已经超过120万亿元，同比增近40%，工行、招行、兴业这三家银行最多。
　　“以前说按1∶5的比例放杠杆，但社会资本不来，于是我们把杠杆下调到1∶3，但参与的社会资本还是以银行理财资金为主。”某省会城市政府产业引导基金管理公司合伙人说。
　　前述股份制银行行长提醒道，虽然现在产业基金杠杆多在1∶4，即满足政府类项目资本金20%的要求，但产业基金通过银行“投贷联动”模式，比如银行先给政府贷款，政府用作资本金；银行理财再投资产业基金，由此将政府资本金降至5%-10%左右，甚至是0。
　　由此，政府的杠杆变相放大了。前述股份银行行长测算，如果政府自有资金仅占整个项目的5%-10%，信用风险不低，“现在基础设施的发展程度跟七八年前大不一样，风险远高于以往”。
　　期限错配是此类业务另一风险点。据业内人士介绍，实际操作中，原本应该“独立建账、单独核算、独立管理”的理财资金，却被做成滚动发售、混合管理的资金池。一般同业理财的期限为半年到一年，居民理财通常为三个月到一年；而产业基金作为非标股权投资，退出方式不确定，期限短则两三年，长则10年到15年。
　　“银行理财投产业基金，期限错配的问题非常严重。各家银行的理财产品，就如同一个‘黑匣子’，你看不清里面有的每笔资金期限多长、应该对应什么资产。”上述业内人士说。
　　一位资深债市投资者亦指出，如果地方政府更多采用假PPP这种模式融资，也有严重的期限错配风险。他分析道，PPP项目是用三年到五年甚至期限更短的资金，投到一个长达 10年到15年的项目，这意味着PPP的项目主体需要不断融资，而 PPP内部收益率基本上是按约8%测算的，融资成本将逐年递增，且体量巨大。“一个很重要的结果，就是可能会使工程成为豆腐渣工程，原来是挣了一些钱的工程，通过PPP融资现在挣不到钱了。”
　　除了银行理财，保险资金、集合信托也是产业基金的两大参与主体。中金公司银行业分析师黄洁团队的报告曾指出，2016年“名股实债”类资产（含产业基金）规模约2万亿元，其中银行理财占45%-55%，集合信托占40%-50%，保险公司占比0-10%。
　　据业内人士介绍，如果有政府出具隐性担保，算上通道费，去年险资成本通常在4.9%到5.1%之间，同期银行成本在5.3%到5.5%左右。
　　除了金融机构，另一大社会资本方的主体是大型央企、国企，比如中交、中铁、中建等。通常情况下，建设类企业以LP身份参与设立基建类产业基金，产业基金再对项目公司注入资本金，余下金额以项目公司名义向银行贷款。
　　“施工企业当然更希望一次性拿回工程款，但为了拿到工程项目、跟地方政府建立良好合作关系，也就愿意将收益分摊到十年甚至更长期限里。”一位中建八局人士对财新记者表示，有的时候即使是负利率，施工企业也愿意参与。
　　“社会资金用歪了，就是一个空手套白狼的故事。”一位地方政府人士提醒道。据其介绍，个中秘密是：比如成立一家100亿元的产业基金，政府认缴其中30%股份，这部分资金列入未来财政支出预算；社会资本则是银行、国企等，资金都是实缴。政府再做一个100亿元的PPP项目，和社会资本合作成立一个有限合伙公司，政府持有该有限合伙40%股份，也是采取认缴制。该有限合伙公司需要满足项目资本金20%的要求，需要20亿元，其余可以通过银行贷款。政府按照持有40%的股份，需要出资8亿元。
　　“这时候前面的产业基金登场，果断出这8亿元，项目就转起来了。”这位人士指出，按照该产业基金体量，同样的事情至少可以做12遍，由此政府撬动了1200亿元的项目。而政府的实际出资，仅是一张30亿元的“空头支票”。
城投发债影响几何
　　“2017年城投债发行规模扩张或有限。”华泰证券宏观研究团队指出，主要有两点原因：一是城投债置换复杂、难度大，需要平衡多方利益关系；二是城投债正打破隐性担保、刚性兑付等遗留问题。
　　目前，地方债置换已进行到第三年，涉及城投债等债券类存量债务的置换，难度不小。财新智库莫尼塔研究首席经济学家钟正生指出，不同于贷款类债务，城投债该以何种“公允价格”置换，涉及地方政府和投资人之间繁复的利益平衡。
　　2017年一季度，地方债发行减速明显，共计发行4745亿元，规模不足 2016 年同期的一半；地方债置换额度也未达预期。
　　东兴证券分析称，虽然短期内受益于巨额地方债置换对流动性的改善，城投债违约概率极小；但随着地方政府债务的不断规范，地方债置换接近尾声，城投债整体面临价值重估压力，尤其是中低估值和过分依赖土地注入的融资平台。平台发债将彻底向信用债逐步靠拢，发行成本整体上移。华泰证券预计，2017年城投债发行规模约为2.6万亿元，资金成本约4%-5%。
　　2016年下半年以来，政策压力叠加市场利率的快速上行，境内城投发债遇冷，不少城投公司转战海外债市融资。中金公司的报告指出，城投美元债是2016年中资企业美元债券中发展最快的板块，2016年发行人共计34家，发行39只城投美元债；2014年和2015年仅分别发行3只和10只。
　　海通证券首席宏观分析师姜超认为，促使城投海外发债继续发力的原因有多个，首先是境外发债要求放松。除了今年1月外汇局支持内保外贷发债资金回流，还有自2015年开始，国家发改委将海外发债从额度审批制改为备案登记制。其次是城投公司要拓宽融资渠道，“城投公司融资环境受政策影响较大，且当前国内城投债监管有加强趋势。”
　　据财新记者了解，财政部已经关注到城投海外发债的动向，向其他部委及更高层报告过此事，但如何应对，考验着监管协调能力。
隐性负债为何屡禁不止
　　全球金融危机以来，地方政府债务快速累积，负债方式从融资平台到PPP、产业基金，花样层出不穷，尽管中央政府监管政策频频出台，但仍明显滞后于地方政府的举债“创新”。原因何在？
　　“债务监管不仅是财政部的事，很大程度上与政府职能转变有关。”前述接近财政部的人士表示。
　　地方政府的举债中，有相当大一部分投向了经济建设。中信建投证券将城投公司分为四类：第一类是基建类平台，这类项目前期投入大，后期回收难；第二类是公路建设等收费类项目，投资大，未来有一定收入，可以引入PPP；第三类是燃气、供水、垃圾处理等项目，前期投入较少，未来有稳定的现金流，适合引入PPP；第四类是物流、仓储、旅游等项目，前几年已开始陆续剥离。目前平台存量债务中，前三类项目占比很大，80%的城投债涉及基建类项目。
　　“难的不是融资平台转型，而是以前属于融资平台的任务，地方政府是不是不需要再承担了。”赵全厚认为，中国正处于城镇化快速成长期，投资建设任务重，需要从体制创新上来解决资金问题。在他看来，目前中央给地方的债务限额“有点谨慎”，为了体现宏观审慎原则，中央允许地方举债的规模相对地方政府的现实投资需求还有一定距离。而PPP更适用于单个项目，缺乏综合的统配功能，而且PPP走向成熟，能够承担地方的合理的基建需求，还需要几年时间来慢慢培育市场。
　　“政府天然有膨胀支出的本能。”前述接近财政部的人士并不认为前门开得不够。他称，政府的收和支永远是不够的。2017年的中央预算中，一般预算和基金预算支出规模已经超过20万亿元，平均每个乡镇支出5亿元左右，再加上政策性银行的贷款，支出规模已经很大了。
　　赵全厚也承认，政绩考核会使得地方政府的基建投资规模超过当期应有的客观合理规模。随着政绩考核体系的完善，淡化增长、增加环保和地方政府债务约束等指标，地方政府职能转变的速度会加快，但这仍需要一个过程。
　　导致地方政府隐性负债屡禁不止的另一个原因是，问责力度和范围不足。
　　今年1月，财政部致函内蒙古、山东、河南、四川、重庆等五省级政府及商务部、银监会，建议核实处理个别违法违规问题，依法问责部分市县违法违规举债担保行为，依法处理个别企业和金融机构违法违规行为，要求2017年2月3日前将处理结果反馈到财政部。
　　但是，截至目前，只有重庆黔江、山东邹城公布了处理结果；银监会对江苏金融租赁、山东国际信托、建行驻马店分行等金融机构处以罚款，并问责相关负责人。
　　50号文提出开展跨部门联合监管，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒。
　　前述财政部人士称，从原来只对地方政府问责，现在扩大到对金融机构问责，在发债过程中出具意见的会计师事务所、律师事务所也要问责，现在监管的空白是对融资平台发债的承销商没有惩戒手段。
　　即便如此，也很难保证未来的违法违规举债行为能被全部问责。有熟悉财政部相关情况的高层人士称，目前的难点是财政部门很难确定金融机构和地方政府违规的金额，统计数据的准确性无法保证，财政部发函只能起到提醒的作用，更多的是尽职免责，很难确定具体数额。
　　此外，对政府购买服务涉及的变相举债行为还存在问责难。按现行规定，只有经过人大批准、列入预算的政府购买服务才是合规的，且人大只能批准年度预算。但目前已出现部分地方人大对违法违规举债出具担保函的情况，按照现行规定，只能对地方政府及其部门问责，对地方人大很难追责，亦涉及不同机构间的衔接问题。■

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