新制度经济学认为，制度是一个社会的游戏规则。制度包括正式制度和非正式制度。正式制度乃指人们有意识地设计并创造出的行为规则，包括法律、规章以及经济主体之间签订的正式契约等等。而非正式制度则指伦理道德、传统文化、风俗习惯、意识形态等等，乃是人们在长期交往中自发形成并被无意识地接受的行为规范。

正式制度与非正式制度的区别在于，正式制度的产生是人为设计的，其施行要靠权威机构的强制推进，对违反制度有关规则的惩处也须得有组织的权威机构强制执行；非正式制度的形成则是自生自发的，对违反非正式制度有关规则的惩处也只能自发执行。因此，非正式制度的施行具有渐进性和诱致性特征，并不受权威机构控制，也不致发生剧烈性波动。从制度变迁过程来看，非正式制度的演化比较缓慢，而正式制度则可以迅即改变。正因为非正式制度变迁所具的渐进性和滞后性，往往导致制度结构的非均衡性，往往会出现由于非正式制度供给不足，增加社会交易成本。

一个社会的制度是否有效率，不仅要看制度结构中的正式制度安排是否完善，而且还要看两种制度之间是否相容，两种制度是否能和谐相处，此乃因为非正式制度的文化特征会对正式制度产生强大的排斥力。通常来说，非正式制度的规则对正式制度的规则提供合法性依据，正式制度的效率受到社会文化、意识形态、价值体系等非正式制度安排的影响。D.诺思因而指出，正式制度通常必须由非正式制度加以补充和发展，两者共同决定经济绩效。