近几年来，尤其自社会主义新农村建设政策提出以来，为解决日益凸显的“三农”问题，中央和地方各级政府都加大了对农业农村的投入，但这种投入与农业农村发展的需求相比，与国家财政增收的规模相比比例严重偏低，致使当前我国农村公共产品供给总量不足、供给效率低下、城乡供给差距大等问题和矛盾十分突出，既严重制约了新农村建设的目标，也影响了新农村建设的效果。因此，如何科学合理地配置公共产品资源，不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，已成为当前我国统筹城乡发展、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设的一个亟待研究和解决的重大课题。　　一、我国农村公共产品供给的现状
　　农村公共产品是指相对于农民“私人产品”而言的，用于满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非竞争性和非排他性特点的社会产品或服务。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，一般应由政府免费提供的产品，如农村基层政府行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农村环境综合经济实力较强，发展基础雄厚的一些发达地区，地方政府或村集体经济组织必然有足够的财力提供较多的公共产品；而其他资源禀赋条件较差、经济实力较弱，交通运输不畅的地区公共产品的供给则缺乏相应的基础。
　　二、我国农村公共产品供给匮乏的成因分析
　　1、各级政府间职权不清，财权与事权不对等。实行分税制改革后，财权有向中央及省政府集中的趋势，而事权却呈逐渐下放的态势，一些本应由中央及省政府供给的纯公共产品，如义务教育、计划生育等，却下放到乡镇甚至村委会一级。而乡镇和村委会由于自身财力有限，机构改革不彻底等因素，长期入不敷出，无力承担起供给农村公共产品的责任。
　　2、自上而下的公共产品供给决策机制使得农村公共产品供给结构不合理。我国目前农村公共产品和公共服务的供给主要不是由乡、村基层内部需求来决定的，而大都是由各级政府和部门通过计划和行政命令的方式自上而下地决定和安排的。这种安排以文件和政策规定的形式下达，带有很强的行政指令性和主观性，农民的需求和意愿不可能得到有效的表达。
　　3、政府间财政转移支付制度不健全。一方面，政府对农村公共产品转移支付的资金目前尚缺乏科学、标准、规范的预算程序，预算的透明度不高，监管不严，资金漏损严重，资金使用效率不高；另一方面，中央及省级政府对地方财政转移支付的资金总量是有限，无法从根本上解决基层地方政府财政运转的困难，直接制约了各基层地方政府对农村公共产品的供给能力。
　　三、新农村建设中农村公共产品有效供给的路径选择
　　1、建立城乡一体化的公共产品供给体系。要从根本上改变过去长期的城乡分割的二元公共产品供给制度，要按照统筹城乡发展的要求，摒弃城乡不平等的岐视性原则，统一政策、统一标准、统一待遇，向城市与农村提供大致均衡的公共产品。政府要调整公共财政投资政策，完善对农业农村投入的经费保障机制，规范财政投入，提高财政投入在GDP中的比重；具体的说，一是要加大财政支农资金的投入力度，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度；二是要调整财政支农结构，加大对农业基础设施的投入，为农民生产提供良好的外部条件；三是要加大中央财政对农村基础教育、公共卫生、社会保障、农村科技的投入力度，不断拓宽公共财政支持农村公共产品的范围，加大财政转移支付力度，实现城乡协调均衡发展。
　　2、合理划分各级政府财权事权关系，明确各级政府公共产品供给责任。要合理划分各级政府财权与事权的关系，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共产品的成本分担机制；对财权的划分要充分考虑各级政府提供公共产品的财力需求，对事权要按照受益范围和支付能力的大小，以事权定财权；要按照公共产品的类别和层次，科学合理的划分各级政府提供公共产品的责任。涉及整体性、全局性、长期性农村公共产品的供给应主要由中央政府承担，区域性的农村公共产品供给主要由省级政府承担，地方性的农村公共产品供给主要由地方政府承担，社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府供给为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫支出、大型农业基础设施建设、农村环境保护、农村社会福利等项目支出应由中央和省级政府承担主要的责任，地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资与管理。各级政府要按照事权与财权相一致的原则，适度下放税收管理权限，保证地方的财政收入与公共产品的供给能力。
　　3、构建多元化的农村公共产品供给模式。要不断创新农村公共产品供给机制，逐步实现在供给主体、资金来源和供给方式上的多主体、多渠道和多方式共存的多元化供给模式。首先，在供给主体上，要建立由中央、省、县乡和农民四位一体的供给机制，对农村纯公共产品和非排他性、非竞争性大的准公共产品由政府提供；对非排他性、非竞争性和外部性小的农村准公共产品由政府和私人混合提供；对不存在收费困难、受益范围小的公共产品可完全由私人提供；要以中央、省两级政府为主导，地方适当配套的方式，着重解决好当前与农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品供给问题；其次，在资金来源上，应以主要依赖政府财政资金为主，同时尝试通过市场渠道引入民间资本参与农村公共产品的供给；政府还可以通过直接补贴或间接补贴的方式，如面向个人或企业减征免征税收、提供低息或无息贷款等来鼓励和帮助他们投资农村公共产品，促进农村公共产品供给资金来源的多渠道；最后，在供给方式上，除了政府或社区的直接供给方式外，政府还可以采取委托私人或企业提供农村公共产品的方式。
　　4、建立和完善农村公共产品的需求表达机制。实现农村公共产品的有效供给必须尊重农民的话语权，使农民的需求得到充分的表达。为此，在社会主义新农村建设时期，必须建立一套能够准确及时地反应农民需求偏好的表达机制和自主决策机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品的选择、实施、监督和绩效评估中来，形成保障农民与其自身利益密切相关的公共产品供给决策的发言权，从而有效保证农村公共产品的供给，提高供给效率。
　　5、构建规范的政府间财政转移支付制度。各级财政应尽快建立规范的转移支付制度，简并转移支付形式，注意转移支付结构的合理化、规范化；对于农村公共产品所需要的资金，要打破既得利益格局，实现转移支付均等化；要建立基础教育、公共卫生等在内的专项性转移支付制度，保障对不同地区的最低限度的基础性公共产品的供给。

作者：胡梅 来源：《农业经济》2008年第11期