摘要：2007年成都在被国务院确立为城乡综合配套改革试验区后，经过两年多的探索，无论是在农村土地流转模式的探索方面，还是在土地流转中介服务体系构建方面，都积累了很多的经验和做法。本文在对成都农村调研的基础上，了解农民对于土地流转中介组织的需求现状，归纳总结成都市农村土地流转中介的模式，分析其中存在的问题，最后提出完善和促进农村土地流转中介组织的切实可行的对策建议。    关键词：土地流转，中介组织模式，对策建议
    一、成都市农村土地流转现状
    党的十七届三中全会决定，在全国农村加强土地流转，推动适度规模经营，促进农村进一步的改革发展。作为实验区的成都市在一些关键环节实现了农村产权制度改革突破，目前已重点推进了农村土地、房产确权颁证工作，包括农村宅基地使用权、房屋所有权、村集体产权、农村土地承包经营权和林权的确权颁证工作。农民参与土地流转的积极性很高，截止到2008年9月30日，成都市共有207个乡镇、1135个村（社区）、15487个组（社）开展农村产权制度改革试点，涉及农户780824户。完成入户摸底调查552376户，土地测绘388048户，确权方案公示249308户，确权颁证136599户，分别占试点村农户总数的70.74%、49.70%、31.93%、17.49%。成都全市在确权颁证后实现产权流转共计12118宗，涉及金额8.23亿元，其中：承包经营权流转10099宗，4.32万亩，5450.27万元；林权流转1154宗，9.94万亩，1.16亿元；集体建设用地使用权流转822宗，3860.62亩，6.49亿元；农村房屋所有权流转43宗，13736.72平方米，264.8万元。
    二、农民对于土地流转中介组织的需求现状
    成都市作为统筹城乡综合改革实验区，农民参与土地流转的积极性很高，进而为农村土地流转，特别是土地流转中介组织的发展奠定了良好的群众基础。调研数据显示，80%以上的农民认为有建立土地流转中介组织的必要，其中57%的农民对诸如土地流转法律咨询、建立健全农村土地承包经营权流转信息网络、土地保险、土地流转以及承包监督管理和指导等六项服务项目的需求较高，农民的需求必然激发土地流转中介组织的发展（见表1）。

    成都市周边农村农民数量多，人均拥有农地面积少，在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此农民十分渴望成立能为他们土地流转提供各项服务的机构，对土地流转中介组织的需求度很高。
    三、成都市农村土地流转中介组织模式
    在土地流转中介服务组织构建方面，成都市积累了很多的经验和做法。根据调研情况来看目前的土地流转中介组织还没有统一形式，主要表现有以下几种模式。
    （一）村委会组织成立的集体经济组织
    村委会组织成立的集体经济组织由基层政府发起，以农民土地使用权作价入股，按照农户自愿、利益共享、风险共担原则而建立的。
    成都市郫县唐昌镇战旗村于2007年初组建成立了农业股份合作社。村委会出资50万元，农民以土地承包经营权入股。关于农业股份合作社经营范围，在其章程第二章明确写到：“主要通过合作社土地所有权、经营权的流转，实现土地在流转中的收益权，同时从事在餐饮娱乐、休闲、观光旅游等服务增值项目经营。”入股土地交由合作社统一经营管理。在2007年集中了500亩土地，将其中450余亩土地，成片流转给2个种植业主经营，保底租金已全部兑现到农户，年底每户农户还可获得每亩40元的流转收益分配。
    成都市青白江区龙王庙镇双埝村地处青白江区毗河以南，属成都东山浅丘地带，全村耕地面积2128亩。2007年初，双埝村党支部在对口帮扶单位成都市经委强力支持下，成立了新型集体经济组织——青白江区龙王贡韭现代农业发展有限公司（简称“龙王贡韭公司”）。该公司以流转本村和红树村农用地用以向规模化经营集中为基础，以农业产业化为核心，发展特色蔬菜——韭黄。两年来，该公司共流转土地1270亩，农业效益得到大幅提升，使村面貌发生了显著变化，农民收入明显提高。
    以上实例都是在村委会的主导下，农民以土地承包经营权入股，获得土地出租和股权分红收益的新型集体经济组织，其工作人员由村委会部分成员和农民共同组成。这种组织虽然不是真正意义上的土地流转中介组织，在目前中介机构缺乏的情况下，却是发挥着土地流转中介组织的作用和功能，因地制宜地开展土地流转工作。
    （二）政府成立的农村土地流转交易平台
    2006年四川省第一家市级农村土地承包流转服务中心在成都成立，标志着成都市的农村土地流转由以往分散的个人行为变为政府的集中引导。该中心的主办方是成都市委农村工作领导小组办公室和成都市农业委员会。农村土地承包流转服务中心为广大业主和农户提供规范、便捷的市场信息和政策咨询等服务，提供土地流转供需信息，代表政府对农村土地流转进行监督和指导。

    在此之后，成都市各级政府建立起相应的土地承包流转服务中心，形成了市、县、乡三级联网的土地流转管理服务机构，对全市的农村土地流转进行统一管理。
    这是政府主导下的农村土地流转中介组织模式，中介组织的资金由政府拨款，工作人员由政府委派，政府作为主办方，指导中介组织开展土地流转服务业务等活动。
    （三）全市场化运作的农村产权交易所
    2008年成都市在全国率先建立了农村土地流转的有形市场，成立了综合性的农村产权交易所。它依托的成都联合产权交易所现有投资、法律、评估、会计等各类中介服务机构会员40余家，并与北京、上海、天津等地近40家产权交易机构建立了战略合作关系，是长江流域产权交易共同市场及泛珠三角产权交易共同市场成员单位。该交易所的主要业务是为农村林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、集体经济组织股权、农业类知识产权及投融资服务等项目的流转提供专业服务。农民如果需要流转一块土地让他人经营，只需递交委托申请，便可通过交易所面向全国发布信息，吸引业主的投资，最终由产权交易所组织流转交易，签订合同。截止到2008年11月14日，成都农村产权交易所对12个农村产权流转项目进行了签约，涉及土地承包经营权流转的项目6个，流转面积16557.9亩；涉及集体建设用地使用权流转的项目3个，流转面积153.28亩；涉及集体林权流转的项目3个，流转面积2888亩。

    农村产权交易所职责之一就是发挥土地流转中介的作用，是市场化的运作，交易流程规范（见图1），其资金来源通过市场集资获得，工作人员面向社会招聘。
    （四）农民自发组织成立的股份合作社
    2007年6月26日，成都市温江区永宁镇开元社区利用自身资产和土地资源成立开元股份经济合作社，是全市率先以股份形式成立的专业经济合作社。从股份合作社当年的收益中提取30%的公益金、20%的风险基金后，剩余的部分用于股东分红。开元股份经济合作社积极开展土地整理，挖掘资源潜力，策划土地分类包装，推动土地规模经营。
    成都市龙泉驿区龙华社区非耕地1408亩，可整理宅基地372亩。龙华社区居民以土地承包经营权和整理出来的农民宅基地的使用权入股，于2004年5月成立了首家“农民股份合作社”。股份合作社以农民大幅度增收为核心，流转农民宅基地，整理农民非耕地，对土地资源进行集约化经营。
    在这种新型的股份经济合作社中，通过对农民土地进行收集整理，招商引资，统一流转农民的土地，实现土地资源的合理配置、有效利用和规模经营，又可保障农户的合法权益和提高农户收入。尽管还不能把股份合作社称谓土地流转中介组织，但它的确发挥了土地流转中介组织的服务功能，其特点是组建和运行过程中的自发性和独立性。
    成都市现存的服务于农村土地流转的组织，或是依据本地资源优势，或是依据本地区位特点建立，都起到了为农村土地承包经营权流转的中介组织的作用，是针对当地实情进行的有益探索。在这个过程中，一方面农民参与土地流转积极性很高，对土地流转中介组织的需求度高；另一方面政府也希望通过建立土地流转中介组织，构建完善的土地流转中介服务体系，从而推动农村土地流转健康快速发展。但目前的土地流转中介组织成立及发展还处于初级阶段，存在的一些问题会抑制农村土地流转中介组织的发展。
    四、成都市农村土地流转中介组织存在的问题
    （一）中介组织主体单一，行政色彩较浓
    成都市的农村土地流转中介组织多数是政府主导的外生型组织，运作方式的行政色彩较浓，影响了中介组织正常功能的发挥。成都市大部分地区的土地流转中介组织或是在政府的主导下进行运作，或是在村委会（社区）的主导下发展。政府主导的土地流转中介组织活动范围较小，往往倾向于执行国家的方针、政策，成为政府的“代言人”。农民对土地流转中介组织的信任度和满意度作为评价土地流转中介组织的重要指标，间接反映土地流转中介组织是否具有权威性，开展的业务是否符合农民的意愿。调研结果显示，80%以上农民都认为政府主导下的土地流转中介组织，工作不够公开透明，决策不够民主。对由村委会组织的农业股份合作社而言，75%的农民认为其财务制度不够透明，且保底资金太少。
    （二）土地流转中介组织缺乏专业人员
    在调研中发现乡镇土地流转中介组织的工作人员大多由政府工作人员或村干部兼职，缺乏专业人员。
    土地流转中介的从业人员应具备金融、法律、农业科技等较为全面的专业知识，而运行的土地流转中介组织中，大多是村委会委派的工作人员兼职，这样的中介组织本身的专业化进程受到制约。
    （三）中介组织成立时间短，开展服务项目较少
    由于各类土地流转中介组织成立时间较短，且大多依据四川省或成都市的相关政策被动设立，市场功能不明显，运作流程、开展的服务项目等都处于探索阶段。服务范围仅限于发布土地流转信息、土地流转政策宣传、土地确权工作等，开展实质性的服务项目还较少，基本上没有中介机构涉及到土地测量、估价方面的业务。有的组织还只是挂个牌子，未开展工作。
    （四）中介组织内部制度不规范，工作流程不完善
    许多农村土地流转中介组织因刚成立不久，工作流程仍然处于探索阶段，未建立完善的工作流程。除了成都市农村土地流转承包服务中心和农村产权交易所拥有一套成熟的办事流程外，多数基层的中介组织并未形成系统的工作流程，工作流程过于简单，缺乏规范化、制度化的工作流程。由此诸如强行流转农民土地，农民、业主参与土地流转资格审查不严，土地流转纠纷无人调节等不良现象时有发生，直接或间接损害了农民的权益。
    五、完善农村土地流转中介组织的对策建议
    （一）加大政府的扶持力度，优化发展的环境
    要促进农村土地流转中介组织发展，需要政府的坚定支持，为中介机构的发展创造完善的法律环境和优惠的政策。首先，加强立法。逐步制定系统的法律法规体系，目前最主要的是规范土地流转中介组织的总体法规，应规范其性质、宗旨和作用，组织形式和名称、经营程序、法律责任、设立条件和审批程序。其次，政府加大资金扶持力度。在资金支持上，各级财政部门应当在年度预算中列出专项资金，作为土地流转中介组织扶持资金，做到专款专用。再次，建立健全政策优惠体系。鉴于土地流转中介组织特殊的社会服务性，结合地区经济发展状况给予适当的政策倾斜，必要时也可给予一定的税收优惠和财政补贴。
    （二）处理好中介组织与政府或村委会的关系，保证组织独立性
    首先，应该认识到政府或村委会主导和培育土地流转中介机构是必要的。土地交易与普通商品交易相比，运作过程相当复杂。作为交易主体的农户面对如此纷繁复杂的程序，无法有效协调好所有者、承包者和使用者的经济利益；加之一些农户观念上的守旧，不易相信民间中介，这种情况下，政府成为农户主要信赖的对象。调研结果显示，成都市以政府主导建立的土地流转中介组织，得到社会广泛的认可。在当前土地流转中介组织数量比较少的情况下，政府或村委会主导和培育土地流转中介组织是必要的。一是村集体经济组织是集体土地所有者的代理人，在进行农地产权交易时具有法律上的权威性。二是村委会一直充当国家（政府）和村民之间的桥梁，执行国家的政策同时也往往为社区中的农户牟利。三是村委会已经形成了很长时间，具有较高的组织能力和一定的权威。因此，它得到了当地农户和政府的双重认可，是目前执行土地流转中介职能的最佳机构。
    其次，要明晰和规范政府与土地流转中介组织的关系，保证中介组织相对的独立性。中介组织是政府、村委会管理土地流转活动的市场补充，但不是政府或集体的指令执行者，因而各级政府组织不能成为中介组织的替代者。政府亦有自己的利益取向，要受到各种政治经济社会目的支配，或国家政策取向的影响强迫农户进行土地流转，会挫伤农民进行土地流转的积极性。因此，要明晰和规范政府与农村土地流转中介组织的关系，加速政府职能与农村土地流转中介组织职能的归位。政府和村集体要对建立土地流转中介组织进行积极引导，一些经济活动相对落后的地区，政府或村集体也可参与成立农地流转中介组织，但不得对土地流转进行行政干预，更不允许乡村干部为自己谋私利，在农民对其信任度增加后，要尽快脱离出来，使其成为独立的经济主体，成为民间中介服务机构。政府在法律上给予其独立地位，保证其权益；应该按照民办、民管、民受益的原则，尊重其市场主体地位。
    （三）探索多种形式土地流转中介组织模式
    通过调研，我们发现农民对土地流转中介组织的需求很高，特别对诸如土地流转法律咨询、建立健全农村土地承包经营权流转信息网络、土地保险等服务项目的需求较高，农民的需求必然激发多种形式的土地流转中介组织的探索。
    实行土地经营权市场化流转，是一项比较复杂的交易活动，必须培育建立相关的市场中介服务组织和机构，探索多种形式的土地流转中介组织。现阶段应该建立的中介机构包括：土地交易所。土地投资经营公司，土地评估机构，土地保险公司，土地银行，农地托管公司等。探索建立一个多种形式的中介服务组织体系，以满足农民对这些服务的需要。
    （四）加强指导和培训，提高组织成员的综合素质
    培养和吸收优秀的专业人才，成为土地流转中介组织亟待解决的问题。具体措施如下：一是政府部门应当严格审查从业人员的从业资格，进行有效的资格认证考试。二是在土地流转中介组织成立和发展初期，政府相关部门要定期针对中介组织各类人员开展诸如土地政策学习、市场营销、组织管理、信息技术、法律法规等方面知识的培训和学习。三是土地流转中介组织还应加强自身的宣传和培训，针对中介组织的发展制定长远的人才发展规划和战略，给与从业人员相应待遇，有条件的地方应该制定优惠政策吸引人才。
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    作者简介：任勤（1963-），女，西南财经大学公共管理学院（成都，610074），教授。研究方向：公共经济学，公共政策分析。李福军（1985-），男，西南财经大学公共管理学院（成都，610074）。研究方向：市场经济与政府职能研究。

作者：任勤 李福军 来源：《财经科学》2010年第6期