摘  要：建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是促进农村发展、实现共同富裕的现实举措。文章借鉴外国财政支农的先进经验，研究了当前我国现行的财政支农政策，从支农支出、责任划分方面探讨了财政支农政策存在的问题，提出了完善支出结构、提高资金使用效率、明确责任等调整优化支持农业发展的财政政策，为解决我国财政支农问题提供了建议。    关键词：社会主义新农村，建设，财政政策
    改革开放以来，国家经济实力不断增强，社会资源要素和财政要素配置主要向工业和城市倾斜，一再拉大城乡差距。20多年来，农民的收入绝对数量虽然增加了，但与城市居民的相对收入差距却经历了一个先扩大，再缩小，现在又扩大的过程。现在，城乡居民收入差距的扩大程度远远超过了改革开放之初（见图1）。我国的农村社会事业不发达，农民的权益得不到保障。“十一五”时期国家大力调整国民收入分配格局、转变财政分配、资源配置向城市倾斜的政策，新增的财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜。加强“三农”工作，积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是加快社会主义现代化建设的重大任务。
    一、我国的财政支农政策
    近年来，我国的财政收入和支出基本保持两位数的年均增长幅度。财政收入增长速度快、稳定性强，财政支出总量也是逐年增加。我国的财政支农支出由1978年的150.66亿元增加到2008年的4544.01亿元，增加了30.16倍。改革开放初期，农村经济快速发展和经济政策变化较大，财政支农支出的增长幅度不太稳定。1982-1995年是财政支农支出增长速度相对稳定时期，该时期农村经济平稳发展、经济政策相对稳定；1996-2006年属于较大波动时期，该时期改革开放的步伐明显加快，农村经济发展面临各种困难和压力（见图2）。2001年，由于城乡差距不断拉大、收入不平等现象日益突出，国家政策开始逐步向农村倾斜，提出要让公共财政的阳光全面覆盖农村，大力利用财政手段减轻农民负担。从现阶段的财政支农政策来看，政府对农业和农村的投入包括支持农业生产支出、农村发展支出和农民生活支出。2006年财政支农支出达到3172.97亿元，其中支援农业生产支出和各项农业事业费达到2161.4亿元。国家财政在解决“三农”问题方面的支出由2005年占全部财政支出的7.22%上升到2006年的7.85%。到2007年，国家财政支农支出和农业事业费支出达到3404.7亿元。   

图1 城乡居民家庭人均收入对比

    数据来源：国家统计局网站2008中国统计年鉴   

图2 国家财政去农支出增长幅度

    数据来源：国家统计局网站2007中国统计年鉴

    二、现行财政政策存在的主要问题
    第一，财政支农支出的投入力度小。一方面，尽管国家财政用于农业的支出绝对量在不断增长，与西方发达国家和发展中国家相比，我国财政对农业投入水平还存在着较大的差距。1994-2006年，全国财政支农支出从532亿元增加到3172.97亿元，增长了596.42%，而同时期财政总支出从5218亿元增加到38760.2亿元，增长742.81%，10年时间财政支农支出比财政总支出增长慢了146个百分点，使财政支农支出占财政总支出的比重从1994年的9.2%下降到2006年的7.85%，10年时间总体呈下降趋势。另一方面，我国财政支农支出增长慢于财政总支出的增长，这与我国“三农”问题越来越突出以及全面建设小康社会和社会主义新农村建设的重大战略部署的要求很不适应。
    第二，支农支出结构不合理。我国是一个二元经济特征十分明显的国家，在财政制度安排上长期忽视向农村提供必要的公共品和服务，造成农村社会事业落后。目前城乡居民生活环境存在较大差距：一是农村基础设施薄弱。政府投入与农民生产和生活息息相关的农村中小型基础设施建设的比重较小，以至于农村中小型基础设施建设严重滞后。同时，乡村道路等级低，受损严重，给农村交通运输带来诸多困难。二是农村的教育、卫生等事业发展滞后，无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育、卫生等公共资源也明显地向城市偏斜。在农村教育经费投入不足的情况下，城乡教育经费投入上的差距近年来进一步扩大。三是社会保障方面，在农村有关的社会保障机制还未完全建立起来，财政补助非常有限。同时，现有的农村社会保障救助还存在很多问题。
    第三，资金使用效率低。“三农”支出处于多头领导之下，不同部门间缺乏必要的协调和控制机制，导致资金的投向和利用上存在重复和浪费。在我国的政府组成部门中，除了农业部是作为专门主管农业与农村经济发展的国务院部委外，有关农业与农村社会经济发展的诸多事项分散在国务院其他部委当中。不同渠道的投资在使用时有相当程度的重复和交叉，从而造成资金管理成本较高。另外，财政支农资金用于人员供养及行政事业费开支比例过高，而没有用于农业生产本身，财政支农资金被挤占、挪用的现象严重，导致财政支农资金效益递减。这种情况严重影响了财政支农资金的资金使用效率。“三农”支出的资金利用效率低，就没有办法根本扭转城乡公共服务上的巨大差距。
    第四，新农村建设中责任划分不明确。各级政府之间财政支农责任划分不科学。农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权。政府间事权划分问题直接关系到公共财政支出责任的划分。分税制改革以来，中央与地方及地方各级政府之间的事权划分不明晰，严重影响到财政支出责任的划分，致使农村财政困难问题没有得到解决。由于事权与财权不一致，对于财政支农项目哪些应该由中央政府投资，哪些由地方政府投资，没有一个明确的界定，一旦发生问题，又分不清责任，出现互相推卸责任的现象。
    三、完善我国财政支农政策的建议
    第一，加大财政扶持“三农”力度，保证支农资金总量的稳定增长。首先，现阶段应把公共产品供给的重点由城市转向农村，继续加大国民收入再分配向农村的倾斜力度，不断地提高比重。其次，吸引社会资金，调动农民投资建设的积极性。按照我国的实际情况发挥和重视财政支农资金的引导作用，用贴息、补助等方式吸引社会各方面投入，鼓励社会力量进入农村社会发展领域，拓宽农村、农业、农民的融资渠道，这样，以小带大、以少带多，逐步建立多渠道的农业投入体系，对广大中西部地区加大农业公平性的投入。
    第二，扩大公共财政向农村覆盖。一是统筹城乡义务教育和卫生等事业发展是农村社会事业发展的重点。加大财政支农资金对农村教育投入力度，继续贯彻实施对农村义务教育阶段贫困学生实行“两免一补”的惠民政策，为农民子女提供义务教育，将农民进城务工子女纳入当地的义务教育范围。加大力度监控、规范农村学校收费，进一步减轻农民的教育负担。同时发展职业技术教育，使农民掌握与农业生产有关的专业知识和实用技术，提高农村劳动力素质和农业生产率。二是继续加大对农村基础设施的投资。农村基础设施建设是农村发展的基础条件。在我国农村缺少常年积累的公共投资，水利电力、交通、通讯等设施需要政府投资来完成的地方很多，搞好农村基础设施建设重点是办好水、电、路、通讯等与农民群众利益直接相关的大事。在政府财力有限的条件下，可把政府与市场的力量结合起来，动员社会各方面力量参与到农村公共产品供给中来，加快农村公共财政的建设。三是积极推进农村社会保障制度建设。农村最低生活标准可由各地政府根据各自情况，考虑当地农村贫困人口最低生活需要，科学确定。在实施救助的时候，准确界定农村社会救助的对象。建立农村基本养老制度，以保证农村老年人最基本的生活需要，逐步过渡到以社会养老为主。在资金的筹集方面，还可以借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途径筹措农村社会救助资金。
    第三，提高资金使用效率。各部门的涉农资金应协调和管理，提高资金的使用效益。由财政部门牵头，其他涉农部门要相互协调配合，明确各部门的职责，划清各主管部门所负责规划和管理的农业投资项目的范围、内容，避免重复工作。对于审定的扶持项目，各部门在执行中应根据自己的职责，按照审定项目的投资规模、投资方式等积极参与资金的组织、管理工作。县乡财政的预算应当透明化，防止各项农业技术补贴被截留、挪用，发挥群众的监督作用。同时，各级财政部门可以根据项目实施的效果，建立有关涉农资金使用绩效的评价方法，根据对基层政府的绩效评价，建立激励约束机制，使财政涉农资金分配更多地向工作认真踏实、社会经济效益较高的地区和相关农业部门倾斜。从而既促进落后地区改进工作，又从资金分配机制上推动涉农各部门加强对资金使用的监督管理，提高财政涉农资金的整体使用效益。另外，审计机关严格把关财政支农资金的审计，尤其对资金是否及时到位，是否出现截留、挤占、挪用等如实披露报告。
    第四，明确财政支农建设中的责任。划分各级政府的支农职责。一方面，明确产权关系。保证投资者对建成后的农村公共产品拥有产权，对农村公共产品运转中获得的利润具有支配权，既是保障已建成的公共产品持续运转的基本措施，又是提高私人资本投资积极性的有力手段。另一方面，明确各级政府财政投入责任。从某种程度上说，目前各级政府的投入责任划分不明是导致我国农村公共产品供给不足的重要因素之一。国家应根据农村公共产品的不同性质和外溢性大小，实行分工供给。在财政农业项目运营过程中，通过在县乡签订项目承诺书来设计有效的机制，监督和约束代理人的资金使用过程和结果。

作者：江西财经大学 郭瑜 来源：《知识与创新》2010年第8期