舒尔茨说制度为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。诺斯指出“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为制定的一些制约”。林毅夫则把制度定义为社会中个人所遵循的行为规则。综上所述，制度就是一套规范人们行为的规则、规范，一种社会制约。它是人们为减少交易中的不确定性增加个人效用的手段。制度服务可以用“成本--收益”分析的框架进行分析，从而为制度的供给和需求及制度的创新提供基本的分析框架。与制度相联系的还有制度安排，是指管束特定行为模型和关系的一套行为规则。它可能是正式的，也可能是非正式的，可能只包括个人，也可能是一批志愿者，或**性安排。
制度变迁是用一种新制度代替另一种旧制度的过程。制度变迁之所以发生是因为有许多外部性变化促成了利润的形成，但是由于很多原因的限制使得这种外部利润无法在现有制度安排结构内实现，因此在原有制度安排下的某些人为了获取潜在利润，就会率先来克服这些限制，从而导致一种新的制度安排的形成或变更旧的制度安排。制度创新需要支付一定的费用，但是制度一旦被创新作为一种“公共物品”，又必然存在“搭便车”问题，因此制度变迁只有在新的制度安排的个人净收益大于制度变迁的成本的情况下，制度创新才可能被提供。
制度变迁的动力很多，包括技术的发展、要素和产品相对价格的长期变动及信息成本变化、统治者偏好的变化及利益集团的博弈等等。制度的不均衡，需要从制度集合中创造出一种更有效的制度安排。按林毅夫的分析，制度变迁存在诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。所谓诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或代替，或者是新制度的创造，它是由个人或一群人，在相应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁则是由**命令和法律引入和实行。这两种制度变迁往往相辅相成，尤其是在正式的制度安排变迁中，往往需要用**的行动来促进变迁过程。

二 、现行农地制度的制度缺陷

家庭联产承包责任制作为一种制度创新虽然适应了当时的农业生产技术状况，建立了有效的激励机制和约束机制，促进了农村经济的发展，但是它是在特定的制度环境和技术条件下形成的，虽然在一定的历史时期表现出强大的生命力，但是随着中国制度环境和技术条件的变化，必然表现出制度本身的缺陷和不足，按照新制度经济学的产权理论审视，其缺陷也非常明显，从而需要制度创新对家庭联产承包责任制完善。
（一）农村土地产权的模糊性
按照新制度经济学产权理论，产权的内容包括行动团体对资源的使用权与转让权，以及收入的享用权。产权只有经济人行为的投入等于效用时，也就是不存在“外部性”和“搭便车” 问题时，产权才是清晰的。我国现行农地制度规定是土地由农村集体所有，农户只具有经营权，而此处的集体在《宪法》、《农业法》、《土地管理法》等法律文件中都有明确规定，但是各项法律之间的规定的所有者的内涵却比较模糊。《宪法》只是简单的界定农村土地为集体所有，《土地管理法》则是规定属于乡（镇）、村和村内的集体经济组织，但是对这三级集体却没有明确的区分界定，这也就导致我国农地的所有权主体的模糊，从而引起对农村土地的侵占和公共资源的无序利用。
（二）农村土地产权的残缺
产权是否完整，主要可以从所有者对它具有的排他性和可转让性来衡量，如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权，收入的独享权和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完整的。如果这些方面的权能受到限制或禁止，就称为产权的残缺。完整的所有权则包括占有权，使用权，处置权和收益权，我国现行土地制度农民只有占有权和使用权，而没有土地的收益权、自由处置权，这种产权的残缺影响了土地在配置时的效率。随着农村劳动力的转移，农村的土地不能转让，很多土地出现了抛荒的现象。有的地区农村产业化发展迅速，要求大面积的土地实现产业化经营，但是也无法从土地市场上得到，于是农村出现了“有人无地种，有地无人种”的现象，导致农村土地利用的低效率。
（三）农村土地产权的非排他性
一些地方**为了招商引资或维护其利益，往往不顾农民的权利，在承包期内随意调整承包关系，使得农村土地使用权频频转换，随意干预土地的使用，收益和转让。目前农用地转为建设用地，只有在农用地产权由集体所有变为国家所有的条件下才可能实行，这也造成在承包期内对农民土地的强制征用，给予征地农民的补贴也仅限于该地块作为农用地时的价格，这种低价征用和高价出售的不平等交易方式，大大侵害了农民的利益，而且被征地农民，无土地，无工作、无社会保障，影响了农村社会的稳定。

三 、土地制度变迁的诱致性因素分析

林毅夫指出诱致性制度变迁是由个人或一群人，在相应获利机会时自发倡导、组织和实行,要发生诱致性变迁必须要有某些来自制度不均衡的获利机会，存在潜在利润，而现行制度无法实现潜在利润，从而从制度集合中选择出一种比现行制度更有效的制度安排。制度经济学家认为制度变迁过程中必然存在初级行动团体，他们是一个决策单位，他们的决策支配了制度安排创新的进程。在我国农民是制度变迁的倡导者和推动者，从20世纪70年代末的安徽凤阳小岗村农民率先实行承包制，就为中国农村土地制度创新开创了先河。随着农业生产技术的发展，家庭联产承包责任制运作的制度环境发生了很大变化，种田能手和普通农户的收入差异，分散经营和产业化经营的收益差异及从事农业生产与非农生产的收入差异明显，作为“理性人”的农民也看到了制度不均衡条件下的潜在外部利润，要求土地制度的创新。
我国土地制度变迁具有典型的诱致性因素，引起制度不平衡的原因主要有四个方面，包括制度选择集合的改变、技术改变、制度服务需求的改变及其他制度安排的变迁。下面主要从这几个方面对我国农地制度进行分析：

随着我国加入WTO，我国农业已成为世界农业的一部分，我们必须按照全球农业的发展实现中国农业的现代化、国际化，增强在国际市场上的竞争力。家庭联产承包责任制最初是为了提高产量，但在现在的技术条件下经营却限制了农业产量的增长。我国现行农地制度实行家庭分散经营，农村土地零碎，土地被国家限制在以家庭为单位的狭小范围内，难以实现土地资源的合理流动和有效配置，大大抑制了土地资源利用的效率。为了更好的参与国际竞争，提高中国农产品的国际竞争力，必须对现有农地制度进行创新以整合现有的农业资源，这就要求促进土地使用权的流转，使大量的资金、技术和经营管理方式投入到农业的规模化、专业化生产过程中去，提高我国农业的国际竞争力。
农业生产技术的进步是农村土地制度变迁的外在动力。技术和制度是一种相互促进的辩证关系，有效的制度会促进技术的进步，同时技术也能推动制度不断发生变迁，以适应技术发展的要求。当前新技术、新产品、新工艺不断应用于农业生产中，促进了农业技术的极大进步，大型机械在一些地区的使用推广，提高了当地农业生产效率和产出率，要求实现农业的产业化经营，但是在户均制为特征的家庭联产承包责任制下，地块零碎，严重阻碍了农业的产业化进程和农业技术的推广和应用，影响了农地效率的提高。而且现在农民的收入水平，农户抵御和承担新技术带来的风险的能力很脆弱，在没有相应的保障机制和风险分担机制的情况下，农业技术的推广受到制约。因此，变迁现行农地制度，打破现行户均制的制度，实现土地的规模化经营和农业技术的全面推广成为发展现代农业的必然要求。先进的技术可以提高耕作效率，提高产品的质量和产量，从而带来潜在的外部利润。理性的农户必然希望创新现行农地制度，以获得潜在利润。这种对潜在利润的追求，成为推动农地制度变迁的巨大动力。
生产要素和产品价格变动是制度变迁又一个诱致性因素。随着农村城镇化的建设，农业收入与非农业收入的差异增大，普通农户与种田能手之间的收入差距越来越明显，这样一部分农民由于从事农业生产效益较低、收入低，更愿放弃从事农业生产而进城寻找新的工作机会增加收入。而农村中的一部分种田大户、种田能手掌握了先进的农业技术和丰富的生产经验，更愿意实行规模经营以实现收益的最大化。由于这种比较差异的存在，农民必然要求现行农地制度的创新。另外，现在一家一户分散经营的小规模经营模式在组织、管理、科技、资源利用方面都与社会化大生产不相适应，导致农业生产的投入大收益少。而农业的规模化经营则能够使资金、科技、劳动力等生产要素得到有效配置，降低生产成本，增强产品的市场竞争力，优化农业的生产结构，增加农民的收入。规模化经营的明显优势，也要求改变现在地块零散，分散经营的模式。这就需要实现农地使用权的流转，在自愿有偿的基础上，通过转包、反包、租赁、拍卖等形式适当集中土地，实现劳动力、土地、资本的有效配置，以达到产业化经营，实现规模经济效益。
城市化进程的加快和新农村的建设对土地的需求增大，造成对一部分农民的土地权利的侵害，这集中表现为现行农地征用制度，农民土地在“低价征用，高价批租”的制度下，先由地方**代表国家以强制性的行政手段征地，但是完全按照市场化的方式出售，同时一些地方**为了争夺外来投资项目，压低对农民的补偿，以降低征地成本，低价吸引外来投资，这种资源配置机制对农民的权益造成很大的侵害，形成了新时期“种田无地、投资无钱、就业无路、保障无门”的“四无”状态的失地农民，失地农民问题引起社会矛盾加剧，造成了社会的不稳定。另一方面，土地长期以来一直是农民就业和生活的社会保障，是农民的命根子。但是一方面由于人地矛盾，收益差异等原因，一部分农民不得不流动，以追求更高的收入，另一方面中国农民对土地有着强烈的依恋感，害怕失去土地的保障功能。由于无法实现土地的自由流转，使这部分进城农民的土地大部分处于撂荒状态，对稀缺的土地资源造成很大的浪费。建立