除夕记忆（04）PPP落地难

zounghy

2026

收藏 2016-02-07

除夕记忆：

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PPP是指在ZF负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施及公共服务领域，ZF为增强公共产品服务供给能力、提高供给效率以及降低财政支出。授予企业特许经营权，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作伙伴的一种关系。

　　在我国要顺利推行ZF和社会资本合作（PPP）模式需要具备两个条件，一是ZF（P1）要大力推广和引导，二是市场（P2）要具备实施条件。第一个条件我们已经做的很好，但第二个条件目前是一片沙漠，因此不论ZF付出多大努力，总是发现市场对接不上。而我们许多行业人员都把所有的问题和解决之道局限在第一个P上，并参照国外经验提出各种解决办法，但PPP管理部门我认为已经做的很好。而我们对第二个P并未重视甚至没发现它的重要性，但第二个P才是PPP模式能否推行成功的关键，不过它没有现成的经验可借鉴，需要社会力量创新发展。
目前，对我国PPP内涵的理解有以下两个特点：
　　一是过度强调ZF角色忽略社会资本角色。由于PPP是ZF大力主导自上而下推行的，并且也一再强调推行PPP的背景是解决ZF的财务问题，体制问题，因此我们对PPP的理解几乎都是从政治角度出发了，在PPP的实施过程中强调的都是ZF责任和义务。目前，ZF在PPP的角色中已经做的很好，而社会资本的责任和义务，即承担设计（咨询能力）、建设（金融能力）、运营（商业开发能力）、维护（产品技术能力）的工作，这四项所涉及的市场条件我们每一项都不具备。
　　二是过度强调政治行政模式忽略市场机制的作用。PPP本质上是种市场机制，市场机制的核心是商业模式和盈利模式。在这个市场机制中我们核心要做三项工作：商业模式、盈利模式和金融模式的市场化。但是在这方面我看到行业中总结经验和问题的人很多，提出创新办法的人很少，许多人的办法都是借鉴国外的，大家都想找现成的，都想要ZF解决。
　　从2014年9月财政部正式颁发第一个推广PPP的文件至今，我们一直面临一个PPP落地难的问题。一方面ZF的推广力度很大：中央各个相关部门及地方ZF颁布了一系列PPP指导文件，并推出了2万多亿PPP项目，各地省市也纷纷成立了PPP推行和管理部门；另一方面市场热情非常高，广大企业也积极投入到PPP的热潮中。但PPP落地很不理想。
目前大家把PPP落地难主要归结为以下几个原因：
第一，中国地方ZF的信用及法治程度不足，社会资本不敢轻易进入；
第二，地方ZF债务高且没有足够的财力支撑PPP的实施；
第三，金融机构支持力度不足，融资主要还靠投资企业提供担保，而不是以项目未来收益权作抵押；
第四，各个部门在PPP的推广方面由于部门利益导致实施的统一性协调性不高；
第五，PPP没有立法土地政策制约PPP的推广。
　　我们的PPP主要是借鉴英国等欧美的经验，这种PPP能在英国、欧美、香港、台湾等地顺利推行，也能在东南亚的小国顺利推行，但在我国大陆就无法成功推行，他们的经验对我们的适用度最多只有25%（主要是PPPZF管理的部分）。因为中国的环境和条件与他们完全不同。最重要的是ZF方不同，包括ZF行政体制、法治程度、地方债务情况等政治环境。
　　此外，社会资本不同。欧美国家对PPP发展的相关市场配套产业链比较成熟（咨询、金融、技术、运营管理），因此，ZF只要做好引导规划，市场条件就能支撑PPP的顺利实施，但我国由社会资本方负责的设计、建设、运营、维护等所需的市场服务供应链几乎空白，PPP的推行没有市场支撑，全靠ZF力量推动；因此，不论ZF付出多大努力，总是发现市场对接不上。
　　最后，市场规模不同。国外的PPP模式是种管理模式、融资模式和项目模式，但中国不仅仅是种项目模式，更是种产业模式。脱离PPP相关的产业链要素条件，只用行政方式和项目方式在我国推动不了PPP发展。(来源: 中国城市报)