形式主义制度的成因分析

hjcandy2002

制度必然要采用某种形式。但形式不等于形式主义。当我们抱怨形式主义时，往往说的是该项制度所采用的形式已经偏离了所要达到的目的，或是对目的之达成缺乏效率。为达到某一目的，备选的手段有多种，每种手段都会产生相应的机会成本，最优制度应该是机会成本最小的一个。
造成形式主义制度的原因有两个，一是制度的横向刚性，另一个是制度的纵向刚性。横向刚性指的是规则制度不能因人而异，因地而异。即使在某一情境中是有效的制度，如果被不适当地推广到他人、它地，也会变成形式主义。例如，老师教学生学单词，每个孩子的记忆力是不同的，老师在布置作业时对此全然不顾，要求每个学生都要把生词抄20遍，记忆能力好，学习速度快的孩子抄10遍就记住了，多出的10遍无疑就是浪费时间，但学生不得不多抄10遍，形式主义制度因此就产生了。又如，某地方种植经济作物获得了高产，政府强制推广，要其他地区的农户也要种植，结果造成了惨败，这也是横向刚性造成的形式主义制度。纵向刚性指的是制度不能随时间的变化而变化。即使某一制度在其产生的情境中是有效的，但是随着时间的推移，情况发生了变化，该制度却仍然在发生效力，这就变成了形式主义。例如，某公司在手工做帐条件下为了降低出错率，设置了帐单核对岗位。但是采用电子化信息管理后，这一岗位已没有存在的价值了，该岗位员工的工作已不再有积极贡献，但高层领导并没有发现这一问题，这一岗位仍然被保留，该岗位设置就变成了形式主义制度了。
无论是横向刚性，还是纵向刚性，制度本身不能随环境变化而变化是产生形式主义的表面原因，而进一步追究，可以发现委托代理信息不对称导致的绩效评价困难和委托人的简单化行为倾向是产生形式主义制度的深层次原因。例如，教师让学生完成生词学习作业，要一一检查每个学生是否掌握了生词太麻烦（成本高），于是作为委托人的教师（不是法律意义的委托人，而是信息经济学意义上的处于信息优势的人）采用简单化手段，让每个学生抄写单词20遍以作业形式递交。同样，政府教育主管部门要下去一一了解高校的就业率太麻烦，就让高校自己上报就业率，以学生签约率为准。于是学校威逼利诱学生赶快签约，上报的就业率根本不管学生是真实就业还是名义就业了。高校的本科教学水平评估，评估组不是花时间从各方面详细了解高校真实的教学水平，而是采用听取汇报，查看书面材料的简单办法，怎么能不叫形式主义呢？高校的职称评定和科研成果评定，往往只看文章发表在哪个级别的刊物上，并不详细了解该文章到底是不是本人所写，刊物级别到底真实不真实，只看形式而已。信息不对称所导致的绩效评估困难在很多情况下确实存在，因此委托人往往采用简单化行为了事。
原因还可以继续往下追究。委托代理困境仍然不是形式主义产生的终极原因。如果只是信息不对称，那么这只是认识上的问题，但实际上这个问题是利益问题。教育主管部门岂不知道下面的高校在做假吗？知道，但他仍然会睁一只眼闭一只眼，除非这种形式主义招致了大众或上级的不满，对教育监管部门自身的利益构成了实质性威胁。如果实行教授治校，让高校介绍地方公众的监督，则形式主义可以大大减少。所以形式主义的根本原因是不合理的权力配置。从权力配置角度，而不是仅仅从认识论水平来考虑形式主义，就会发现很多解决形式主义的办法。前述的学生做生词作业的形式主义，也可以通过权力的再配置解决。现在有一些教师已经开始放权，给学生布置高、中、低不同难度的作业让学生自己选择，学生有了更多的选择权就会更慎重地对待自己的学业。老师向学生放权要远比政府向高校放权容易地多。政府把高校牢牢置于自己的控制下，实现了所谓的稳定，牺牲了高校应有的学术贡献和社会道德价值塑造职能。高校管理采用垂直控制产生了官僚主义，官僚主义必然伴随着形式主义。而集权型政府更会推广形式主义，使形式主义更加顽固地存在。
中国的很多形式主义制度，不仅仅是认识问题，更重要的是权利结构问题。制度只有采用自下而上的权力配置，再塑权利配置模式，才有可能消除大范围的形式主义制度。